1.  Королёва С.В. . Государственные информационные ресурсы в сфере научно-технической и предпринимательской деятельности. Проблемы стоимости, хозяйственного оборота, регулирования отношений. // Материалы 8-го Международного семинара "Научная и техническая информация в странах Центральной и Восточной Европы". Варшава (Закопане), 20-24сентября 1999 года. С.20-24.

2.  Королёва С.В. . Идентификация личности в различных странах. // Журнал "Электроника: наука, технология, бизнес", 2004, c. 26-27,.

3.  Королёва С.В. , в составе авт. коллектива, рук. Антопольский А.Б.. Информационные ресурсы России: Национальный доклад. // М.,1999,вып.2.

4.  Королёва С.В. . О себестоимости и цене информационной продукции и информационных услуг в новых условиях хозяйствования. // М., ВИМИ, МИС. -1990. С.34-38.

5.  Королёва С.В. . Об информационных ресурсах органов управления регионального и муниципального уровней. // Информационные ресурсы России. -1998. - № 4 (41). С.39-40.

6.  Королёва С.В. , Адамьянц А.О.. Экономические отношения в сфере российских информационных ресурсов, продуктов и услуг. // М., ВИМИ, МИС. -1990. С.34-38.

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации

     Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Настоящая Доктрина служит основой для:
     формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Настоящая Доктрина развивает Концепцию национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере.

I. ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     1. Национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере и их обеспечение
     Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать.
     Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.
     Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.
     Интересы общества в информационной сфере заключаются в обеспечении интересов личности в этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
     Интересы государства в информационной сфере заключаются в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
     На основе национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере формируются стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности.
     Выделяются четыре основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.
     Первая составляющая национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере включает в себя соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею, обеспечение духовного обновления России, сохранение и укрепление нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны.
     Для достижения этого требуется:
     повысить эффективность использования информационной инфраструктуры в интересах общественного развития, консолидации российского общества, духовного возрождения многонационального народа Российской Федерации;
     усовершенствовать систему формирования, сохранения и рационального использования информационных ресурсов, составляющих основу научно-технического и духовного потенциала Российской Федерации;
     обеспечить конституционные права и свободы человека и гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, получать достоверную информацию о состоянии окружающей среды;
     обеспечить конституционные права и свободы человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени;
     укрепить механизмы правового регулирования отношений в области охраны интеллектуальной собственности, создать условия для соблюдения установленных федеральным законодательством ограничений на доступ к конфиденциальной информации;
     гарантировать свободу массовой информации и запрет цензуры;
     не допускать пропаганду и агитацию, которые способствуют разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды;
     обеспечить запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия и другой информации, доступ к которой ограничен федеральным законодательством.
     Вторая составляющая национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере включает в себя информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, связанное с доведением до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни, с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам.
     Для достижения этого требуется:
     укреплять государственные средства массовой информации, расширять их возможности по своевременному доведению достоверной информации до российских и иностранных граждан;
     интенсифицировать формирование открытых государственных информационных ресурсов, повысить эффективность их хозяйственного использования.
     Третья составляющая национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере включает в себя развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, в том числе индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечение потребностей внутреннего рынка ее продукцией и выход этой продукции на мировой рынок, а также обеспечение накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов. В современных условиях только на этой основе можно решать проблемы создания наукоемких технологий, технологического перевооружения промышленности, приумножения достижений отечественной науки и техники. Россия должна занять достойное место среди мировых лидеров микроэлектронной и компьютерной промышленности.
     Для достижения этого требуется:
     развивать и совершенствовать инфраструктуру единого информационного пространства Российской Федерации;
     развивать отечественную индустрию информационных услуг и повышать эффективность использования государственных информационных ресурсов;
     развивать производство в Российской Федерации конкурентоспособных средств и систем информатизации, телекоммуникации и связи, расширять участие России в международной кооперации производителей этих средств и систем;
     обеспечить государственную поддержку отечественных фундаментальных и прикладных исследований, разработок в сферах информатизации, телекоммуникации и связи.
     Четвертая составляющая национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере включает в себя защиту информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России.
     В этих целях необходимо:
     повысить безопасность информационных систем, включая сети связи, прежде всего безопасность первичных сетей связи и информационных систем федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансово-кредитной и банковской сфер, сферы хозяйственной деятельности, а также систем и средств информатизации вооружения и военной техники, систем управления войсками и оружием, экологически опасными и экономически важными производствами;
     интенсифицировать развитие отечественного производства аппаратных и программных средств защиты информации и методов контроля за их эффективностью;
     обеспечить защиту сведений, составляющих государственную тайну;
     расширять международное сотрудничество Российской Федерации в области развития и безопасного использования информационных ресурсов, противодействия угрозе развязывания противоборства в информационной сфере.
     2. Виды угроз информационной безопасности Российской Федерации
     По своей общей направленности угрозы информационной безопасности Российской Федерации подразделяются на следующие виды:
     угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, групповому и общественному сознанию, духовному возрождению России;
     угрозы информационному обеспечению государственной политики Российской Федерации;
     угрозы развитию отечественной индустрии информации, включая индустрию средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечению потребностей внутреннего рынка в ее продукции и выходу этой продукции на мировой рынок, а также обеспечению накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов;
     угрозы безопасности информационных и телекоммуникационных средств и систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России.
     Угрозами конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, групповому и общественному сознанию, духовному возрождению России могут являться:
     принятие федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, ущемляющих конституционные права и свободы граждан в области духовной жизни и информационной деятельности;
     создание монополий на формирование, получение и распространение информации в Российской Федерации, в том числе с использованием телекоммуникационных систем;
     противодействие, в том числе со стороны криминальных структур, реализации гражданами своих конституционных прав на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений;
     нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации;
     противоправное применение специальных средств воздействия на индивидуальное, групповое и общественное сознание;
     неисполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере;
     неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации;
     дезорганизация и разрушение системы накопления и сохранения культурных ценностей, включая архивы;
     нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области массовой информации;
     вытеснение российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и усиление зависимости духовной, экономической и политической сфер общественной жизни России от зарубежных информационных структур;
     девальвация духовных ценностей, пропаганда образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;
     снижение духовного, нравственного и творческого потенциала населения России, что существенно осложнит подготовку трудовых ресурсов для внедрения и использования новейших технологий, в том числе информационных;
     манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации).
     Угрозами информационному обеспечению государственной политики Российской Федерации могут являться:
     монополизация информационного рынка России, его отдельных секторов отечественными и зарубежными информационными структурами;
     блокирование деятельности государственных средств массовой информации по информированию российской и зарубежной аудитории;
     низкая эффективность информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации вследствие дефицита квалифицированных кадров, отсутствия системы формирования и реализации государственной информационной политики.
     Угрозами развитию отечественной индустрии информации, включая индустрию средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечению потребностей внутреннего рынка в ее продукции и выходу этой продукции на мировой рынок, а также обеспечению накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов могут являться:
     противодействие доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создание условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;
     закупка органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;
     вытеснение с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи;
     увеличение оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности.
     Угрозами безопасности информационных и телекоммуникационных средств и систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России, могут являться:
     противоправные сбор и использование информации;
     нарушения технологии обработки информации;
     внедрение в аппаратные и программные изделия компонентов, реализующих функции, не предусмотренные документацией на эти изделия;
     разработка и распространение программ, нарушающих нормальное функционирование информационных и информационно-телекоммуникационных систем, в том числе систем защиты информации;
     уничтожение, повреждение, радиоэлектронное подавление или разрушение средств и систем обработки информации, телекоммуникации и связи;
     воздействие на парольно-ключевые системы защиты автоматизированных систем обработки и передачи информации;
     компрометация ключей и средств криптографической защиты информации;
     утечка информации по техническим каналам;
     внедрение электронных устройств для перехвата информации в технические средства обработки, хранения и передачи информации по каналам связи, а также в служебные помещения органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности;
     уничтожение, повреждение, разрушение или хищение машинных и других носителей информации;
     перехват информации в сетях передачи данных и на линиях связи, дешифрование этой информации и навязывание ложной информации;
     использование несертифицированных отечественных и зарубежных информационных технологий, средств защиты информации, средств информатизации, телекоммуникации и связи при создании и развитии российской информационной инфраструктуры;
     несанкционированный доступ к информации, находящейся в банках и базах данных;
     нарушение законных ограничений на распространение информации.
     3. Источники угроз информационной безопасности Российской Федерации
     Источники угроз информационной безопасности Российской Федерации подразделяются на внешние и внутренние. К внешним источникам относятся:
     деятельность иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и информационных структур, направленная против интересов Российской Федерации в информационной сфере;
     стремление ряда стран к доминированию и ущемлению интересов России в мировом информационном пространстве, вытеснению ее с внешнего и внутреннего информационных рынков;
     обострение международной конкуренции за обладание информационными технологиями и ресурсами;
     деятельность международных террористических организаций;
     увеличение технологического отрыва ведущих держав мира и наращивание их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских информационных технологий;
     деятельность космических, воздушных, морских и наземных технических и иных средств (видов) разведки иностранных государств;
     разработка рядом государств концепций информационных войн, предусматривающих создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира, нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним.
     К внутренним источникам относятся:
     критическое состояние отечественных отраслей промышленности;
     неблагоприятная криминогенная обстановка, сопровождающаяся тенденциями сращивания государственных и криминальных структур в информационной сфере, получения криминальными структурами доступа к конфиденциальной информации, усиления влияния организованной преступности на жизнь общества, снижения степени защищенности законных интересов граждан, общества и государства в информационной сфере;
     недостаточная координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и реализации единой государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     недостаточная разработанность нормативной правовой базы, регулирующей отношения в информационной сфере, а также недостаточная правоприменительная практика;
     неразвитость институтов гражданского общества и недостаточный государственный контроль за развитием информационного рынка России;
     недостаточное финансирование мероприятий по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации;
     недостаточная экономическая мощь государства;
     снижение эффективности системы образования и воспитания, недостаточное количество квалифицированных кадров в области обеспечения информационной безопасности;
     недостаточная активность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан;
     отставание России от ведущих стран мира по уровню информатизации федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, кредитно-финансовой сферы, промышленности, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, сферы услуг и быта граждан.
     4. Состояние информационной безопасности Российской Федерации и основные задачи по ее обеспечению
     За последние годы в Российской Федерации реализован комплекс мер по совершенствованию обеспечения ее информационной безопасности.
     Начато формирование базы правового обеспечения информационной безопасности. Приняты Закон Российской Федерации "О государственной тайне", Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене", ряд других законов, развернута работа по созданию механизмов их реализации, подготовке законопроектов, регламентирующих общественные отношения в информационной сфере.
     Осуществлены мероприятия по обеспечению информационной безопасности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от формы собственности. Развернуты работы по созданию защищенной информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти.
     Успешному решению вопросов обеспечения информационной безопасности Российской Федерации способствуют государственная система защиты информации, система защиты государственной тайны, системы лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны и системы сертификации средств защиты информации.
     Вместе с тем анализ состояния информационной безопасности Российской Федерации показывает, что ее уровень не в полной мере соответствует потребностям общества и государства.
     Современные условия политического и социально-экономического развития страны вызывают обострение противоречий между потребностями общества в расширении свободного обмена информацией и необходимостью сохранения отдельных регламентированных ограничений на ее распространение.
     Противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям. Так, недостаточность нормативного правового регулирования отношений в области реализации возможностей конституционных ограничений свободы массовой информации в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства существенно затрудняет поддержание необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Несовершенное нормативное правовое регулирование отношений в области массовой информации затрудняет формирование на территории Российской Федерации конкурентоспособных российских информационных агентств и средств массовой информации.
     Необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе.
     Закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки практически не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита собираемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления данных о физических лицах (персональных данных).
     Нет четкости при проведении государственной политики в области формирования российского информационного пространства, развития системы массовой информации, организации международного информационного обмена и интеграции информационного пространства России в мировое информационное пространство, что создает условия для вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и деформации структуры международного информационного обмена.
     Недостаточна государственная поддержка деятельности российских информационных агентств по продвижению их продукции на зарубежный информационный рынок.
     Ухудшается ситуация с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну.
     Серьезный урон нанесен кадровому потенциалу научных и производственных коллективов, действующих в области создания средств информатизации, телекоммуникации и связи, в результате массового ухода из этих коллективов наиболее квалифицированных специалистов.
     Отставание отечественных информационных технологий вынуждает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при создании информационных систем идти по пути закупок импортной техники и привлечения иностранных фирм, из-за чего повышается вероятность несанкционированного доступа к обрабатываемой информации и возрастает зависимость России от иностранных производителей компьютерной и телекоммуникационной техники, а также программного обеспечения.
     В связи с интенсивным внедрением зарубежных информационных технологий в сферы деятельности личности, общества и государства, а также с широким применением открытых информационно-телекоммуникационных систем, интеграцией отечественных информационных систем и международных информационных систем возросли угрозы применения "информационного оружия" против информационной инфраструктуры России. Работы по адекватному комплексному противодействию этим угрозам ведутся при недостаточной координации и слабом бюджетном финансировании. Недостаточное внимание уделяется развитию средств космической разведки и радиоэлектронной борьбы.
     Сложившееся положение дел в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации требует безотлагательного решения таких задач, как:
     разработка основных направлений государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также мероприятий и механизмов, связанных с реализацией этой политики;
     развитие и совершенствование системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, реализующей единую государственную политику в этой области, включая совершенствование форм, методов и средств выявления, оценки и прогнозирования угроз информационной безопасности Российской Федерации, а также системы противодействия этим угрозам;
     разработка федеральных целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     разработка критериев и методов оценки эффективности систем и средств обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также сертификации этих систем и средств;
     совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации;
     установление ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан за соблюдение требований информационной безопасности;
     координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     развитие научно-практических основ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации с учетом современной геополитической ситуации, условий политического и социально-экономического развития России и реальности угроз применения "информационного оружия";
     разработка и создание механизмов формирования и реализации государственной информационной политики России;
     разработка методов повышения эффективности участия государства в формировании информационной политики государственных телерадиовещательных организаций, других государственных средств массовой информации;
     обеспечение технологической независимости Российской Федерации в важнейших областях информатизации, телекоммуникации и связи, определяющих ее безопасность, и в первую очередь в области создания специализированной вычислительной техники для образцов вооружения и военной техники;
     разработка современных методов и средств защиты информации, обеспечения безопасности информационных технологий, и прежде всего используемых в системах управления войсками и оружием, экологически опасными и экономически важными производствами;
     развитие и совершенствование государственной системы защиты информации и системы защиты государственной тайны;
     создание и развитие современной защищенной технологической основы управления государством в мирное время, в чрезвычайных ситуациях и в военное время;
     расширение взаимодействия с международными и зарубежными органами и организациями при решении научно-технических и правовых вопросов обеспечения безопасности информации, передаваемой с помощью международных телекоммуникационных систем и систем связи;
     обеспечение условий для активного развития российской информационной инфраструктуры, участия России в процессах создания и использования глобальных информационных сетей и систем;
     создание единой системы подготовки кадров в области информационной безопасности и информационных технологий.

II. МЕТОДЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     5. Общие методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
     Общие методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации разделяются на правовые, организационно-технические и экономические.
     К правовым методам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации относится разработка нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в информационной сфере, и нормативных методических документов по вопросам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Наиболее важными направлениями этой деятельности являются:
     внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения в области обеспечения информационной безопасности, в целях создания и совершенствования системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, устранения внутренних противоречий в федеральном законодательстве, противоречий, связанных с международными соглашениями, к которым присоединилась Российская Федерация, и противоречий между федеральными законодательными актами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, а также в целях конкретизации правовых норм, устанавливающих ответственность за правонарушения в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     законодательное разграничение полномочий в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определение целей, задач и механизмов участия в этой деятельности общественных объединений, организаций и граждан;
     разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, ее противоправное копирование, искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной информации, противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну;
     уточнение статуса иностранных информационных агентств, средств массовой информации и журналистов, а также инвесторов при привлечении иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры России;
     законодательное закрепление приоритета развития национальных сетей связи и отечественного производства космических спутников связи;
     определение статуса организаций, предоставляющих услуги глобальных информационно-телекоммуникационных сетей на территории Российской Федерации, и правовое регулирование деятельности этих организаций;
     создание правовой базы для формирования в Российской Федерации региональных структур обеспечения информационной безопасности.
     Организационно-техническими методами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются:
     создание и совершенствование системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     усиление правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая предупреждение и пресечение правонарушений в информационной сфере, а также выявление, изобличение и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления и другие правонарушения в этой сфере;
     разработка, использование и совершенствование средств защиты информации и методов контроля эффективности этих средств, развитие защищенных телекоммуникационных систем, повышение надежности специального программного обеспечения;
     создание систем и средств предотвращения несанкционированного доступа к обрабатываемой информации и специальных воздействий, вызывающих разрушение, уничтожение, искажение информации, а также изменение штатных режимов функционирования систем и средств информатизации и связи;
     выявление технических устройств и программ, представляющих опасность для нормального функционирования информационно-телекоммуникационных систем, предотвращение перехвата информации по техническим каналам, применение криптографических средств защиты информации при ее хранении, обработке и передаче по каналам связи, контроль за выполнением специальных требований по защите информации;
     сертификация средств защиты информации, лицензирование деятельности в области защиты государственной тайны, стандартизация способов и средств защиты информации;
     совершенствование системы сертификации телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения автоматизированных систем обработки информации по требованиям информационной безопасности;
     контроль за действиями персонала в защищенных информационных системах, подготовка кадров в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     формирование системы мониторинга показателей и характеристик информационной безопасности Российской Федерации в наиболее важных сферах жизни и деятельности общества и государства.
     Экономические методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации включают в себя:
     разработку программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и определение порядка их финансирования;
     совершенствование системы финансирования работ, связанных с реализацией правовых и организационно-технических методов защиты информации, создание системы страхования информационных рисков физических и юридических лиц.
     6. Особенности обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в различных сферах общественной жизни
     Информационная безопасность Российской Федерации является одной из составляющих национальной безопасности Российской Федерации и оказывает влияние на защищенность национальных интересов Российской Федерации в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Угрозы информационной безопасности Российской Федерации и методы ее обеспечения являются общими для этих сфер.
     В каждой из них имеются свои особенности обеспечения информационной безопасности, связанные со спецификой объектов обеспечения безопасности, степенью их уязвимости в отношении угроз информационной безопасности Российской Федерации. В каждой сфере жизнедеятельности общества и государства наряду с общими методами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации могут использоваться частные методы и формы, обусловленные спецификой факторов, влияющих на состояние информационной безопасности Российской Федерации.
     В сфере экономики. Обеспечение информационной безопасности Российской Федерации в сфере экономики играет ключевую роль в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.
     Воздействию угроз информационной безопасности Российской Федерации в сфере экономики наиболее подвержены:
     система государственной статистики;
     кредитно-финансовая система;
     информационные и учетные автоматизированные системы подразделений федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих деятельность общества и государства в сфере экономики;
     системы бухгалтерского учета предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности;
     системы сбора, обработки, хранения и передачи финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации и информации о внешнеэкономической деятельности государства, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности.
     Переход к рыночным отношениям в экономике вызвал появление на внутреннем российском рынке товаров и услуг множества отечественных и зарубежных коммерческих структур -производителей и потребителей информации, средств информатизации и защиты информации. Бесконтрольная деятельность этих структур по созданию и защите систем сбора, обработки, хранения и передачи статистической, финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации создает реальную угрозу безопасности России в экономической сфере. Аналогичные угрозы возникают при бесконтрольном привлечении иностранных фирм к созданию подобных систем, поскольку при этом складываются благоприятные условия для несанкционированного доступа к конфиденциальной экономической информации и для контроля за процессами ее передачи и обработки со стороны иностранных спецслужб.
     Критическое состояние предприятий национальных отраслей промышленности, разрабатывающих и производящих средства информатизации, телекоммуникации, связи и защиты информации, приводит к широкому использованию соответствующих импортных средств, что создает угрозу возникновения технологической зависимости России от иностранных государств.
     Серьезную угрозу для нормального функционирования экономики в целом представляют компьютерные преступления, связанные с проникновением криминальных элементов в компьютерные системы и сети банков и иных кредитных организаций.
     Недостаточность нормативной правовой базы, определяющей ответственность хозяйствующих субъектов за недостоверность или сокрытие сведений об их коммерческой деятельности, о потребительских свойствах производимых ими товаров и услуг, о результатах их хозяйственной деятельности, об инвестициях и тому подобном, препятствует нормальному функционированию хозяйствующих субъектов. В то же время существенный экономический ущерб хозяйствующим субъектам может быть нанесен вследствие разглашения информации, содержащей коммерческую тайну. В системах сбора, обработки, хранения и передачи финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации наиболее опасны противоправное копирование информации и ее искажение вследствие преднамеренных или случайных нарушений технологии работы с информацией, несанкционированного доступа к ней. Это касается и федеральных органов исполнительной власти, занятых формированием и распространением информации о внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.
     Основными мерами по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере экономики являются:
     организация и осуществление государственного контроля за созданием, развитием и защитой систем и средств сбора, обработки, хранения и передачи статистической, финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации;
     коренная перестройка системы государственной статистической отчетности в целях обеспечения достоверности, полноты и защищенности информации, осуществляемая путем введения строгой юридической ответственности должностных лиц за подготовку первичной информации, организацию контроля за деятельностью этих лиц и служб обработки и анализа статистической информации, а также путем ограничения коммерциализации такой информации;
     разработка национальных сертифицированных средств защиты информации и внедрение их в системы и средства сбора, обработки, хранения и передачи статистической, финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации;
     разработка и внедрение национальных защищенных систем электронных платежей на базе интеллектуальных карт, систем электронных денег и электронной торговли, стандартизация этих систем, а также разработка нормативной правовой базы, регламентирующей их использование;
     совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей информационные отношения в сфере экономики;
     совершенствование методов отбора и подготовки персонала для работы в системах сбора, обработки, хранения и передачи экономической информации.
     В сфере внутренней политики. Наиболее важными объектами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере внутренней политики являются:
     конституционные права и свободы человека и гражданина;
     конституционный строй, национальное согласие, стабильность государственной власти, суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации;
     открытые информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти и средств массовой информации.
     Наибольшую опасность в сфере внутренней политики представляют следующие угрозы информационной безопасности Российской Федерации:
     нарушение конституционных прав и свобод граждан, реализуемых в информационной сфере;
     недостаточное правовое регулирование отношений в области прав различных политических сил на использование средств массовой информации для пропаганды своих идей;
     распространение дезинформации о политике Российской Федерации, деятельности федеральных органов государственной власти, событиях, происходящих в стране и за рубежом;
     деятельность общественных объединений, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, на распространение этих идей в средствах массовой информации.
     Основными мероприятиями в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере внутренней политики являются:
     создание системы противодействия монополизации отечественными и зарубежными структурами составляющих информационной инфраструктуры, включая рынок информационных услуг и средства массовой информации;
     активизация контрпропагандистской деятельности, направленной на предотвращение негативных последствий распространения дезинформации о внутренней политике России.
     В сфере внешней политики. К наиболее важным объектам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере внешней политики относятся:
     информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;
     информационные ресурсы представительств федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, на территориях субъектов Российской Федерации;
     информационные ресурсы российских предприятий, учреждений и организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, реализующим внешнюю политику Российской Федерации;
     блокирование деятельности российских средств массовой информации по разъяснению зарубежной аудитории целей и основных направлений государственной политики Российской Федерации, ее мнения по социально значимым событиям российской и международной жизни.
     Из внешних угроз информационной безопасности Российской Федерации в сфере внешней политики наибольшую опасность представляют:
     информационное воздействие иностранных политических, экономических, военных и информационных структур на разработку и реализацию стратегии внешней политики Российской Федерации;
     распространение за рубежом дезинформации о внешней политике Российской Федерации;
     нарушение прав российских граждан и юридических лиц в информационной сфере за рубежом;
     попытки несанкционированного доступа к информации и воздействия на информационные ресурсы, информационную инфраструктуру федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях.
     Из внутренних угроз информационной безопасности Российской Федерации в сфере внешней политики наибольшую опасность представляют:
     нарушение установленного порядка сбора, обработки, хранения и передачи информации в федеральных органах исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, и на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях;
     информационно-пропагандистская деятельность политических сил, общественных объединений, средств массовой информации и отдельных лиц, искажающая стратегию и тактику внешнеполитической деятельности Российской Федерации;
     недостаточная информированность населения о внешнеполитической деятельности Российской Федерации.
     Основными мероприятиями по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере внешней политики являются:
     разработка основных направлений государственной политики в области совершенствования информационного обеспечения внешнеполитического курса Российской Федерации;
     разработка и реализация комплекса мер по усилению информационной безопасности информационной инфраструктуры федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;
     создание российским представительствам и организациям за рубежом условий для работы по нейтрализации распространяемой там дезинформации о внешней политике Российской Федерации;
     совершенствование информационного обеспечения работы по противодействию нарушениям прав и свобод российских граждан и юридических лиц за рубежом;
     совершенствование информационного обеспечения субъектов Российской Федерации по вопросам внешнеполитической деятельности, которые входят в их компетенцию.
     В области науки и техники. Наиболее важными объектами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в области науки и техники являются:
     результаты фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований, потенциально важные для научно-технического, технологического и социально-экономического развития страны, включая сведения, утрата которых может нанести ущерб национальным интересам и престижу Российской Федерации;
     открытия, незапатентованные технологии, промышленные образцы, полезные модели и экспериментальное оборудование;
     научно-технические кадры и система их подготовки;
     системы управления сложными исследовательскими комплексами (ядерными реакторами, ускорителями элементарных частиц, плазменными генераторами и другими).
     К числу основных внешних угроз информационной безопасности Российской Федерации в области науки и техники следует отнести:
     стремление развитых иностранных государств получить противоправный доступ к научно-техническим ресурсам России для использования полученных российскими учеными результатов в собственных интересах;
     создание льготных условий на российском рынке для иностранной научно-технической продукции и стремление развитых стран в то же время ограничить развитие научно-технического потенциала России (скупка акций передовых предприятий с их последующим перепрофилированием, сохранение экспортно-импортных ограничений и тому подобное);
     политику западных стран, направленную на дальнейшее разрушение унаследованного от СССР единого научно-технического пространства государств - участников Содружества Независимых Государств за счет переориентации на западные страны их научно-технических связей, а также отдельных, наиболее перспективных научных коллективов;
     активизацию деятельности иностранных государственных и коммерческих предприятий, учреждений и организаций в области промышленного шпионажа с привлечением к ней разведывательных и специальных служб.
     К числу основных внутренних угроз информационной безопасности Российской Федерации в области науки и техники следует отнести:
     сохраняющуюся сложную экономическую ситуацию в России, ведущую к резкому снижению финансирования научно-технической деятельности, временному падению престижа научно-технической сферы, утечке за рубеж идей и передовых разработок;
     неспособность предприятий национальных отраслей электронной промышленности производить на базе новейших достижений микроэлектроники, передовых информационных технологий конкурентоспособную наукоемкую продукцию, позволяющую обеспечить достаточный уровень технологической независимости России от зарубежных стран, что приводит к вынужденному широкому использованию импортных программно-аппаратных средств при создании и развитии в России информационной инфраструктуры;
     серьезные проблемы в области патентной защиты результатов научно-технической деятельности российских ученых;
     сложности реализации мероприятий по защите информации, особенно на акционированных предприятиях, в научно-технических учреждениях и организациях.
     Реальный путь противодействия угрозам информационной безопасности Российской Федерации в области науки и техники - это совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в данной области, и механизмов его реализации. В этих целях государство должно способствовать созданию системы оценки возможного ущерба от реализации угроз наиболее важным объектам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в области науки и техники, включая общественные научные советы и организации независимой экспертизы, вырабатывающие рекомендации для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предотвращению противоправного или неэффективного использования интеллектуального потенциала России.
     В сфере духовной жизни. Обеспечение информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни имеет целью защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, связанных с развитием, формированием и поведением личности, свободой массового информирования, использования культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, с сохранением культурного достояния всех народов России, реализацией конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина в интересах сохранения и укрепления нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, здоровья граждан, культурного и научного потенциала Российской Федерации, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
     К числу основных объектов обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни относятся:
     достоинство личности, свобода совести, включая право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, свобода мысли и слова (за исключением пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду), а также свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания;
     свобода массовой информации;
     неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна;
     русский язык как фактор духовного единения народов многонациональной России, язык межгосударственного общения народов государств - участников Содружества Независимых Государств;
     языки, нравственные ценности и культурное наследие народов и народностей Российской Федерации;
     объекты интеллектуальной собственности.
     Наибольшую опасность в сфере духовной жизни представляют следующие угрозы информационной безопасности Российской Федерации:
     деформация системы массового информирования как за счет монополизации средств массовой информации, так и за счет неконтролируемого расширения сектора зарубежных средств массовой информации в отечественном информационном пространстве;
     ухудшение состояния и постепенный упадок объектов российского культурного наследия, включая архивы, музейные фонды, библиотеки, памятники архитектуры, ввиду недостаточного финансирования соответствующих программ и мероприятий;
     возможность нарушения общественной стабильности, нанесение вреда здоровью и жизни граждан вследствие деятельности религиозных объединений, проповедующих религиозный фундаментализм, а также тоталитарных религиозных сект;
     использование зарубежными специальными службами средств массовой информации, действующих на территории Российской Федерации, для нанесения ущерба обороноспособности страны и безопасности государства, распространения дезинформации;
     неспособность современного гражданского общества России обеспечить формирование у подрастающего поколения и поддержание в обществе общественно необходимых нравственных ценностей, патриотизма и гражданской ответственности за судьбу страны.
     Основными направлениями обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни являются:
     развитие в России основ гражданского общества;
     создание социально-экономических условий для осуществления творческой деятельности и функционирования учреждений культуры;
     выработка цивилизованных форм и способов общественного контроля за формированием в обществе духовных ценностей, отвечающих национальным интересам страны, воспитанием патриотизма и гражданской ответственности за ее судьбу;
     совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в области конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина;
     государственная поддержка мероприятий по сохранению и возрождению культурного наследия народов и народностей Российской Федерации;
     формирование правовых и организационных механизмов обеспечения конституционных прав и свобод граждан, повышения их правовой культуры в интересах противодействия сознательному или непреднамеренному нарушению этих конституционных прав и свобод в сфере духовной жизни;
     разработка действенных организационно-правовых механизмов доступа средств массовой информации и граждан к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти и общественных объединений, обеспечение достоверности сведений о социально значимых событиях общественной жизни, распространяемых через средства массовой информации;
     разработка специальных правовых и организационных механизмов недопущения противоправных информационно-психологических воздействий на массовое сознание общества, неконтролируемой коммерциализации культуры и науки, а также обеспечивающих сохранение культурных и исторических ценностей народов и народностей Российской Федерации, рациональное использование накопленных обществом информационных ресурсов, составляющих национальное достояние;
     введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение;
     противодействие негативному влиянию иностранных религиозных организаций и миссионеров.
     В общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах. Основными объектами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах являются:
     информационные ресурсы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, и конфиденциальную информацию;
     средства и системы информатизации (средства вычислительной техники, информационно-вычислительные комплексы, сети и системы), программные средства (операционные системы, системы управления базами данных, другое общесистемное и прикладное программное обеспечение), автоматизированные системы управления, системы связи и передачи данных, осуществляющие прием, обработку, хранение и передачу информации ограниченного доступа, их информативные физические поля;
     технические средства и системы, обрабатывающие открытую информацию, но размещенные в помещениях, в которых обрабатывается информация ограниченного доступа, а также сами помещения, предназначенные для обработки такой информации;
     помещения, предназначенные для ведения закрытых переговоров, а также переговоров, в ходе которых оглашаются сведения ограниченного доступа.
     Основными угрозами информационной безопасности Российской Федерации в общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах являются:
     деятельность специальных служб иностранных государств, преступных сообществ, организаций и групп, противозаконная деятельность отдельных лиц, направленная на получение несанкционированного доступа к информации и осуществление контроля за функционированием информационных и телекоммуникационных систем;
     вынужденное в силу объективного отставания отечественной промышленности использование при создании и развитии информационных и телекоммуникационных систем импортных программно-аппаратных средств;
     нарушение установленного регламента сбора, обработки и передачи информации, преднамеренные действия и ошибки персонала информационных и телекоммуникационных систем, отказ технических средств и сбои программного обеспечения в информационных и телекоммуникационных системах;
     использование несертифицированных в соответствии с требованиями безопасности средств и систем информатизации и связи, а также средств защиты информации и контроля их эффективности;
     привлечение к работам по созданию, развитию и защите информационных и телекоммуникационных систем организаций и фирм, не имеющих государственных лицензий на осуществление этих видов деятельности.
     Основными направлениями обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах являются:
     предотвращение перехвата информации из помещений и с объектов, а также информации, передаваемой по каналам связи с помощью технических средств;
     исключение несанкционированного доступа к обрабатываемой или хранящейся в технических средствах информации;
     предотвращение утечки информации по техническим каналам, возникающей при эксплуатации технических средств ее обработки, хранения и передачи;
     предотвращение специальных программно-технических воздействий, вызывающих разрушение, уничтожение, искажение информации или сбои в работе средств информатизации;
     обеспечение информационной безопасности при подключении общегосударственных информационных и телекоммуникационных систем к внешним информационным сетям, включая международные;
     обеспечение безопасности конфиденциальной информации при взаимодействии информационных и телекоммуникационных систем различных классов защищенности;
     выявление внедренных на объекты и в технические средства электронных устройств перехвата информации.
     Основными организационно-техническими мероприятиями по защите информации в общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах являются:
     лицензирование деятельности организаций в области защиты информации;
     аттестация объектов информатизации по выполнению требований обеспечения защиты информации при проведении работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
     сертификация средств защиты информации и контроля эффективности их использования, а также защищенности информации от утечки по техническим каналам систем и средств информатизации и связи;
     введение территориальных, частотных, энергетических, пространственных и временных ограничений в режимах использования технических средств, подлежащих защите;
     создание и применение информационных и автоматизированных систем управления в защищенном исполнении.
     В сфере обороны. К объектам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны относятся:
     информационная инфраструктура центральных органов военного управления и органов военного управления видов Вооруженных Сил Российской Федерации и родов войск, объединений, соединений, воинских частей и организаций, входящих в Вооруженные Силы Российской Федерации, научно-исследовательских учреждений Министерства обороны Российской Федерации;
     информационные ресурсы предприятий оборонного комплекса и научно-исследовательских учреждений, выполняющих государственные оборонные заказы либо занимающихся оборонной проблематикой;
     программно-технические средства автоматизированных и автоматических систем управления войсками и оружием, вооружения и военной техники, оснащенных средствами информатизации;
     информационные ресурсы, системы связи и информационная инфраструктура других войск, воинских формирований и органов.
     Внешними угрозами, представляющими наибольшую опасность для объектов обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны, являются:
     все виды разведывательной деятельности зарубежных государств;
     информационно-технические воздействия (в том числе радиоэлектронная борьба, проникновение в компьютерные сети) со стороны вероятных противников;
     диверсионно-подрывная деятельность специальных служб иностранных государств, осуществляемая методами информационно-психологического воздействия;
     деятельность иностранных политических, экономических и военных структур, направленная против интересов Российской Федерации в сфере обороны.
     Внутренними угрозами, представляющими наибольшую опасность для указанных объектов, являются:
     нарушение установленного регламента сбора, обработки, хранения и передачи информации, находящейся в штабах и учреждениях Министерства обороны Российской Федерации, на предприятиях оборонного комплекса;
     преднамеренные действия, а также ошибки персонала информационных и телекоммуникационных систем специального назначения;
     ненадежное функционирование информационных и телекоммуникационных систем специального назначения;
     возможная информационно-пропагандистская деятельность, подрывающая престиж Вооруженных Сил Российской Федерации и их боеготовность;
     нерешенность вопросов защиты интеллектуальной собственности предприятий оборонного комплекса, приводящая к утечке за рубеж ценнейших государственных информационных ресурсов;
     нерешенность вопросов социальной защиты военнослужащих и членов их семей.
     Перечисленные внутренние угрозы будут представлять особую опасность в условиях обострения военно-политической обстановки.
     Главными специфическими направлениями совершенствования системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны являются:
     систематическое выявление угроз и их источников, структуризация целей обеспечения информационной безопасности в сфере обороны и определение соответствующих практических задач;
     проведение сертификации общего и специального программного обеспечения, пакетов прикладных программ и средств защиты информации в существующих и создаваемых автоматизированных системах управления военного назначения и системах связи, имеющих в своем составе элементы вычислительной техники;
     постоянное совершенствование средств защиты информации от несанкционированного доступа, развитие защищенных систем связи и управления войсками и оружием, повышение надежности специального программного обеспечения;
     совершенствование структуры функциональных органов системы обеспечения информационной безопасности в сфере обороны и координация их взаимодействия;
     совершенствование приемов и способов стратегической и оперативной маскировки, разведки и радиоэлектронной борьбы, методов и средств активного противодействия информационно-пропагандистским и психологическим операциям вероятного противника;
     подготовка специалистов в области обеспечения информационной безопасности в сфере обороны.
     В правоохранительной и судебной сферах. К наиболее важным объектам обеспечения информационной безопасности в правоохранительной и судебной сферах относятся:
     информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти, реализующих правоохранительные функции, судебных органов, их информационно-вычислительных центров, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, содержащие специальные сведения и оперативные данные служебного характера;
     информационно-вычислительные центры, их информационное, техническое, программное и нормативное обеспечение;
     информационная инфраструктура (информационно-вычислительные сети, пункты управления, узлы и линии связи).
     Внешними угрозами, представляющими наибольшую опасность для объектов обеспечения информационной безопасности в правоохранительной и судебной сферах, являются:
     разведывательная деятельность специальных служб иностранных государств, международных преступных сообществ, организаций и групп, связанная со сбором сведений, раскрывающих задачи, планы деятельности, техническое оснащение, методы работы и места дислокации специальных подразделений и органов внутренних дел Российской Федерации;
     деятельность иностранных государственных и частных коммерческих структур, стремящихся получить несанкционированный доступ к информационным ресурсам правоохранительных и судебных органов.
     Внутренними угрозами, представляющими наибольшую опасность для указанных объектов, являются:
     нарушение установленного регламента сбора, обработки, хранения и передачи информации, содержащейся в картотеках и автоматизированных банках данных и использующейся для расследования преступлений;
     недостаточность законодательного и нормативного регулирования информационного обмена в правоохранительной и судебной сферах;
     отсутствие единой методологии сбора, обработки и хранения информации оперативно-разыскного, справочного, криминалистического и статистического характера;
     отказ технических средств и сбои программного обеспечения в информационных и телекоммуникационных системах;
     преднамеренные действия, а также ошибки персонала, непосредственно занятого формированием и ведением картотек и автоматизированных банков данных.
     Наряду с широко используемыми общими методами и средствами защиты информации применяются также специфические методы и средства обеспечения информационной безопасности в правоохранительной и судебной сферах.
     Главными из них являются:
     создание защищенной многоуровневой системы интегрированных банков данных оперативно-разыскного, справочного, криминалистического и статистического характера на базе специализированных информационно-телекоммуникационных систем;
     повышение уровня профессиональной и специальной подготовки пользователей информационных систем.
     В условиях чрезвычайных ситуаций. Наиболее уязвимыми объектами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций являются система принятия решений по оперативным действиям (реакциям), связанным с развитием таких ситуаций и ходом ликвидации их последствий, а также система сбора и обработки информации о возможном возникновении чрезвычайных ситуаций.
     Особое значение для нормального функционирования указанных объектов имеет обеспечение безопасности информационной инфраструктуры страны при авариях, катастрофах и стихийных бедствиях. Сокрытие, задержка поступления, искажение и разрушение оперативной информации, несанкционированный доступ к ней отдельных лиц или групп лиц могут привести как к человеческим жертвам, так и к возникновению разного рода сложностей при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, связанных с особенностями информационного воздействия в экстремальных условиях: к приведению в движение больших масс людей, испытывающих психический стресс; к быстрому возникновению и распространению среди них паники и беспорядков на основе слухов, ложной или недостоверной информации.
     К специфическим для данных условий направлениям обеспечения информационной безопасности относятся:
     разработка эффективной системы мониторинга объектов повышенной опасности, нарушение функционирования которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;
     совершенствование системы информирования населения об угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций, об условиях их возникновения и развития;
     повышение надежности систем обработки и передачи информации, обеспечивающих деятельность федеральных органов исполнительной власти;
     прогнозирование поведения населения под воздействием ложной или недостоверной информации о возможных чрезвычайных ситуациях и выработка мер по оказанию помощи большим массам людей в условиях этих ситуаций;
     разработка специальных мер по защите информационных систем, обеспечивающих управление экологически опасными и экономически важными производствами.
     7. Международное сотрудничество Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности
     Международное сотрудничество Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности - неотъемлемая составляющая политического, военного, экономического, культурного и других видов взаимодействия стран, входящих в мировое сообщество. Такое сотрудничество должно способствовать повышению информационной безопасности всех членов мирового сообщества, включая Российскую Федерацию.
     Особенность международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности состоит в том, что оно осуществляется в условиях обострения международной конкуренции за обладание технологическими и информационными ресурсами, за доминирование на рынках сбыта, в условиях продолжения попыток создания структуры международных отношений, основанной на односторонних решениях ключевых проблем мировой политики, противодействия укреплению роли России как одного из влиятельных центров формирующегося многополярного мира, усиления технологического отрыва ведущих держав мира и наращивания их возможностей для создания "информационного оружия". Все это может привести к новому этапу развертывания гонки вооружений в информационной сфере, нарастанию угрозы агентурного и оперативно-технического проникновения в Россию иностранных разведок, в том числе с использованием глобальной информационной инфраструктуры.
     Основными направлениями международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности являются:
     запрещение разработки, распространения и применения "информационного оружия";
     обеспечение безопасности международного информационного обмена, в том числе сохранности информации при ее передаче по национальным телекоммуникационным каналам и каналам связи;
     координация деятельности правоохранительных органов стран, входящих в мировое сообщество, по предотвращению компьютерных преступлений;
     предотвращение несанкционированного доступа к конфиденциальной информации в международных банковских телекоммуникационных сетях и системах информационного обеспечения мировой торговли, к информации международных правоохранительных организаций, ведущих борьбу с транснациональной организованной преступностью, международным терроризмом, распространением наркотиков и психотропных веществ, незаконной торговлей оружием и расщепляющимися материалами, а также торговлей людьми.
     При осуществлении международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности особое внимание должно уделяться проблемам взаимодействия с государствами - участниками Содружества Независимых Государств.
     Для осуществления этого сотрудничества по указанным основным направлениям необходимо обеспечить активное участие России во всех международных организациях, осуществляющих деятельность в области информационной безопасности, в том числе в сфере стандартизации и сертификации средств информатизации и защиты информации.

III. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

     8. Основные положения государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
     Государственная политика обеспечения информационной безопасности Российской Федерации определяет основные направления деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области, порядок закрепления их обязанностей по защите интересов Российской Федерации в информационной сфере в рамках направлений их деятельности и базируется на соблюдении баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере.
     Государственная политика обеспечения информационной безопасности Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
     соблюдение Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права при осуществлении деятельности по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации;
     открытость в реализации функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений, предусматривающая информирование общества об их деятельности с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации;
     правовое равенство всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса, основывающееся на конституционном праве граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом;
     приоритетное развитие отечественных современных информационных и телекоммуникационных технологий, производство технических и программных средств, способных обеспечить совершенствование национальных телекоммуникационных сетей, их подключение к глобальным информационным сетям в целях соблюдения жизненно важных интересов Российской Федерации.
     Государство в процессе реализации своих функций по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации:
     проводит объективный и всесторонний анализ и прогнозирование угроз информационной безопасности Российской Федерации, разрабатывает меры по ее обеспечению;
     организует работу законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по реализации комплекса мер, направленных на предотвращение, отражение и нейтрализацию угроз информационной безопасности Российской Федерации;
     поддерживает деятельность общественных объединений, направленную на объективное информирование населения о социально значимых явлениях общественной жизни, защиту общества от искаженной и недостоверной информации;
     осуществляет контроль за разработкой, созданием, развитием, использованием, экспортом и импортом средств защиты информации посредством их сертификации и лицензирования деятельности в области защиты информации;
     проводит необходимую протекционистскую политику в отношении производителей средств информатизации и защиты информации на территории Российской Федерации и принимает меры по защите внутреннего рынка от проникновения на него некачественных средств информатизации и информационных продуктов;
     способствует предоставлению физическим и юридическим лицам доступа к мировым информационным ресурсам, глобальным информационным сетям;
     формулирует и реализует государственную информационную политику России;
     организует разработку федеральной программы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, объединяющей усилия государственных и негосударственных организаций в данной области;
     способствует интернационализации глобальных информационных сетей и систем, а также вхождению России в мировое информационное сообщество на условиях равноправного партнерства.
     Совершенствование правовых механизмов регулирования общественных отношений, возникающих в информационной сфере, является приоритетным направлением государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Это предполагает:
     оценку эффективности применения действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку программы их совершенствования;
     создание организационно-правовых механизмов обеспечения информационной безопасности;
     определение правового статуса всех субъектов отношений в информационной сфере, включая пользователей информационных и телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за соблюдение законодательства Российской Федерации в данной сфере;
     создание системы сбора и анализа данных об источниках угроз информационной безопасности Российской Федерации, а также о последствиях их осуществления;
     разработку нормативных правовых актов, определяющих организацию следствия и процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в информационной сфере, а также порядок ликвидации последствий этих противоправных действий;
     разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной ответственности и включение соответствующих правовых норм в уголовный, гражданский, административный и трудовой кодексы, в законодательство Российской Федерации о государственной службе;
     совершенствование системы подготовки кадров, используемых в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Правовое обеспечение информационной безопасности Российской Федерации должно базироваться, прежде всего, на соблюдении принципов законности, баланса интересов граждан, общества и государства в информационной сфере.
     Соблюдение принципа законности требует от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при решении возникающих в информационной сфере конфликтов неукоснительно руководствоваться законодательными и иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в этой сфере.
     Соблюдение принципа баланса интересов граждан, общества и государства в информационной сфере предполагает законодательное закрепление приоритета этих интересов в различных областях жизнедеятельности общества, а также использование форм общественного контроля деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, касающихся деятельности в информационной сфере, является важнейшей задачей государства в области информационной безопасности.
     Разработка механизмов правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации включает в себя мероприятия по информатизации правовой сферы в целом.
     В целях выявления и согласования интересов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и других субъектов отношений в информационной сфере, выработки необходимых решений государство поддерживает формирование общественных советов, комитетов и комиссий с широким представительством общественных объединений и содействует организации их эффективной работы.
     9. Первоочередные мероприятия по реализации государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
     Первоочередными мероприятиями по реализации государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются:
     разработка и внедрение механизмов реализации правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, а также подготовка концепции правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     разработка и реализация механизмов повышения эффективности государственного руководства деятельностью государственных средств массовой информации, осуществления государственной информационной политики;
     принятие и реализация федеральных программ, предусматривающих формирование общедоступных архивов информационных ресурсов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышение правовой культуры и компьютерной грамотности граждан, развитие инфраструктуры единого информационного пространства России, комплексное противодействие угрозам информационной войны, создание безопасных информационных технологий для систем, используемых в процессе реализации жизненно важных функций общества и государства, пресечение компьютерной преступности, создание информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечение технологической независимости страны в области создания и эксплуатации информационно-телекоммуникационных систем оборонного назначения;
     развитие системы подготовки кадров, используемых в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     гармонизация отечественных стандартов в области информатизации и обеспечения информационной безопасности автоматизированных систем управления, информационных и телекоммуникационных систем общего и специального назначения.

IV. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     10. Основные функции системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
     Система обеспечения информационной безопасности Российской Федерации предназначена для реализации государственной политики в данной сфере.
     Основными функциями системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются:
     разработка нормативной правовой базы в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     создание условий для реализации прав граждан и общественных объединений на разрешенную законом деятельность в информационной сфере;
     определение и поддержание баланса между потребностью граждан, общества и государства в свободном обмене информацией и необходимыми ограничениями на распространение информации;
     оценка состояния информационной безопасности Российской Федерации, выявление источников внутренних и внешних угроз информационной безопасности, определение приоритетных направлений предотвращения, отражения и нейтрализации этих угроз;
     координация деятельности федеральных органов государственной власти и других государственных органов, решающих задачи обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     контроль деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и межведомственных комиссий, участвующих в решении задач обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, связанных с посягательствами на законные интересы граждан, общества и государства в информационной сфере, на осуществление судопроизводства по делам о преступлениях в этой области;
     развитие отечественной информационной инфраструктуры, а также индустрии телекоммуникационных и информационных средств, повышение их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынке;
     организация разработки федеральной и региональных программ обеспечения информационной безопасности и координация деятельности по их реализации;
     проведение единой технической политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     организация фундаментальных и прикладных научных исследований в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;
     защита государственных информационных ресурсов, прежде всего в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, на предприятиях оборонного комплекса;
     обеспечение контроля за созданием и использованием средств защиты информации посредством обязательного лицензирования деятельности в данной сфере и сертификации средств защиты информации;
     совершенствование и развитие единой системы подготовки кадров, используемых в области информационной безопасности Российской Федерации;
     осуществление международного сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности, представление интересов Российской Федерации в соответствующих международных организациях.
     Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, входящих в состав системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и ее подсистем, определяется федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
     Функции органов, координирующих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, входящих в состав системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и ее подсистем, определяются отдельными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
     11. Основные элементы организационной основы системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации
     Система обеспечения информационной безопасности Российской Федерации является частью системы обеспечения национальной безопасности страны.
     Система обеспечения информационной безопасности Российской Федерации строится на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере, а также предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
     Основными элементами организационной основы системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, межведомственные и государственные комиссии, создаваемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы судебной власти, общественные объединения, граждане, принимающие в соответствии с законодательством Российской Федерации участие в решении задач обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Президент Российской Федерации руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации; санкционирует действия по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации; в соответствии с законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации; определяет в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию приоритетные направления государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также меры по реализации настоящей Доктрины.
     Палаты Федерального Собрания Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формируют законодательную базу в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию приоритетных направлений в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также при формировании в установленном порядке проектов федерального бюджета на соответствующие годы предусматривает выделение средств, необходимых для реализации федеральных программ в этой области.
     Совет Безопасности Российской Федерации проводит работу по выявлению и оценке угроз информационной безопасности Российской Федерации, оперативно подготавливает проекты решений Президента Российской Федерации по предотвращению таких угроз, разрабатывает предложения в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также предложения по уточнению отдельных положений настоящей Доктрины, координирует деятельность органов и сил по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений Президента Российской Федерации в этой области.
     Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
     Межведомственные и государственные комиссии, создаваемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, решают в соответствии с предоставленными им полномочиями задачи обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также по вопросам реализации федеральных программ в этой области; совместно с органами местного самоуправления осуществляют мероприятия по привлечению граждан, организаций и общественных объединений к оказанию содействия в решении проблем обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение законодательства Российской Федерации в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
     Органы судебной власти осуществляют правосудие по делам о преступлениях, связанных с посягательствами на законные интересы личности, общества и государства в информационной сфере, и обеспечивают судебную защиту граждан и общественных объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации.
     В состав системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации могут входить подсистемы (системы), ориентированные на решение локальных задач в данной сфере.

     Реализация первоочередных мероприятий по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, перечисленных в настоящей Доктрине, предполагает разработку соответствующей федеральной программы. Конкретизация некоторых положений настоящей Доктрины применительно к отдельным сферам деятельности общества и государства может быть осуществлена в соответствующих документах, утверждаемых Президентом Российской Федерации.

Программа «Информация для всех»

Создание «Информационного общества для всех»

Доступ к информации и знаниям является общечеловеческим достоянием, без которого невозможно развивать образование, науку, культуру и коммуникацию, открывать новые возможности, способствовать культурному разнообразию и поощрять открытость управления. ЮНЕСКО, согласно ее Уставу, призвана «содействовать свободному распространению идей словесным и изобразительным путем». Задачей ЮНЕСКО является «сохранение, приумножение и распространение знаний» путем «сохранения и охраны» зафиксированного знания человечества. Кроме того, Организация поощряет «сотрудничество народов в сфере обмена печатными изданиями» и другими информационными материалами, обеспечивает «различными видами международного сотрудничества всем народам возможность ознакомления со всем, что печатается и публикуется в отдельных странах».

В целях реализации возможностей, представленных информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ) во исполнение этих задач ЮНЕСКО была учреждена программа «Информация для всех». Она направлена на уменьшение различий между информационно богатыми и информационно бедными для создания информационного общества для всех. На ее основе проводятся обсуждения по вопросам международной политики и разработка программ, нацеленных на:

·большее понимание проблем этического, правового и общественного характера, связанных сИКТ;

·улучшение доступа к информации, являющейся общественным достоянием;

·сохранение информации.
Цели

Программа «Информация для всех» предусматривает общую схему международного сотрудничества и партнерств. Она поощряет разработку общих стратегий, методов и инструментов для создания информационного общества для всех.

В частности целями программы «Информация для всех» является:

·содействовать международному осмыслению и обсуждению этических, правовых и общественных вызовов информационного общества;

·способствовать и расширять доступ к информации, являющейся общественным достоянием посредством упорядочения, оцифровки и сохранения информации;

·способствовать обучению, продолжению образования и обучению на протяжении всей жизни в сфере коммуникации, информации и информатики;

·способствовать производству местной информации и содействовать улучшению доступа к местному знанию с помощью обучения грамотности, как общей, так и в сфере ИКТ;

·содействовать использованию международных стандартов и передовых методов в сферах коммуникации, информатики и информации в пределах компетенции ЮНЕСКО;

·содействовать сетевому взаимодействию в сфере информации и знаний на локальном, национальном, региональном и международном уровнях.

Пять направлений деятельности

Направление 1: Разработка информационной политики на международном, региональном и национальном уровнях

·Достижение международного консенсуса по концепции о всеобщем и равноправном доступе к информации как одном из основных прав человека;

·Достижение международного консенсуса в рамках этических и правовых принципов, относящихся к киберпространству;

·Создание международной организации по наблюдению за международной, региональной и национальной информационной политикой;

·Создание Клиринг-хауса передового опыта управления, основанного на применении ИКТ;

·Установление международных путей сохранения мирового информационного наследия;

·Создание международного соглашения по законам, регламентирующим обмен информацией, необходимой для наблюдения за состоянием окружающей среды и климата в мире.

Направление 2: Развитие человеческих ресурсов и возможностей в соответствии с требованиями информационной эры

·Содействие в разработке международных планов по обеспечению грамотности, как общей, так и в сфере ИКТ;

·Создание основанной на ИКТ-структуры для подготовки специалистов в сфере информации;

·Содействие расширению поля для сотрудничества и обмена информацией по содержанию и качеству подготовки специалистов в сфере информации;

·Предоставление издателем и производителям возможностей проходить обучение в сферах электронного издательского дела и электронной коммерции.

Направление 3: Усиление роли учреждений в обеспечение доступа к информации

·Создание портала ЮНЕСКО для доступа к информационным учреждениям во всем мире;

·Учреждение национальных общественных каналов доступа к информации;

·Разработка национальной политики перевода информации в цифровой формат;

·Внедрение стандартов использования и сохранения зафиксированных знаний.

Направление 4: Развитие механизмов и систем обработки и управления информацией

·Использование анализа региональных потребностей и планирования политики при создании механизмов управления информацией;

·Создание многоязычной базы данных о доступных механизмах управления информацией;

·Опубликование баз передовых методов и стандартов развития управления информацией.

Направление 5: Информационная технология на службе образования, науки, культуры и коммуникации

·Создание межотраслевой и междисциплинарной информационной платформы, которая для содействия всем программам ЮНЕСКО при формулировании и принятии компетентных решений;

·Создание системы отслеживания потребностей и тенденций в использовании ИКТ для предоставления всем возможности обучения на протяжении всей жизни;

·Создание образовательного портала, включающего ссылки на различные виртуальные университеты;

·Использование международных передовых методов в области электронных научных изданий;

·Применение международных руководств для обеспечения сетевого доступа к научной информации;

·Расширение сетей обмена данными и информацией об окружающей среде и информационных центров в развивающихся странах;

·Распространение сетевого взаимодействия учреждений и специалистов в области культуры и средств информации в целях поддержания мира, понимания и развития;

·Создание международных рамок по обеспечению и поддержанию многоязычия и разнообразия культур в киберпространстве;

·Создание всемирного центра мониторинга развития средств информации в информационном обществе.

Партнерство и сотрудничество

Успех программы «Информация для всех» зависит от плодотворного сотрудничества и контактов с разнообразным и все возрастающим числом сторон. В этой связи программа стремится установить партнерские отношения внутри ЮНЕСКО и наладить сотрудничество с другими международными программами, как в рамках, так и вне рамок семьи Организации Объединенных Наций, чтобы совместно согласовывать свою политику и позиции. Она будет сотрудничать с заинтересованными неправительственными организациями и частным сектором для многократного повышения эффективности связи и сотрудничества.

Оценка

За мероприятиями программы «Информация для всех» будет на регулярной основе вестись наблюдение, а по их окончании будет даваться оценка, с тем, чтобы в программу можно было внести необходимые изменения. Общая оценка программы и ожидаемых результатов будет проведена на седьмой год её действия (что совпадает с последним годом действия Среднесрочной стратегии ЮНЕСКО на 2002-2007 годы).

Принципы осуществления проекта

Что касается деятельности на практическом уровне, все проекты, осуществляемые в рамках программы «Информация для всех», оказывают стимулирующее воздействие, носят экспериментальный характер, предусматривают проведение периодических проверок, содержат компонент оценки и обеспечивают применение принципа взаимодополняемости (надлежащего разграничения ответственности на международном и национальном уровнях).

Межправительственная структура

Планированием и осуществлением программы «Информация для всех» руководит Межправительственных совет, в состав которого входят двадцать шесть государств-членов ЮНЕСКО. Членов совета выбирает Генеральная конференция с учетом необходимости применения принципа справедливого географического распределения и надлежащей ротации.

Хартия о сохранении цифрового наследия
ПРЕАМБУЛА

Генеральная конференция,

принимая во внимание, что исчезновение наследия в какой бы то ни было форме ведет к обеднению наследия всех народов;

напоминая, что в Уставе ЮНЕСКО предусматривается, что Организация помогает сохранению, увеличению и распространению знаний, заботясь о сохранении и охране мирового наследия человечества – книг, произведений искусства и памятников исторического и научного значения, что ее программа «Информация для всех» служит платформой для дискуссии и рамками для деятельности по вопросам информационной политики и сохранения документированных знаний, и что ее программа «Память мира» направлена на обеспечение сохранности и всеобщего доступа к всемирному документальному наследию;

учитывая, что подобные информационные ресурсы и творческие произведения все в большей степени создаются, распространяются, становятся доступными и сохраняются в цифровой форме, образуя тем самым новый вид наследия – цифровое наследие;

сознавая, что доступ к этому наследию создаст более широкие возможности для творчества, общения и совместного использования знаний всеми народами;

понимая, что существует опасность утраты цифрового наследия и что его сохранение в интересах нынешнего и грядущих поколений является насущной проблемой общемирового значения;

провозглашает следующие принципы и принимает настоящую Хартию.

ЦИФРОВОЕ НАСЛЕДИЕ КАК ОБЩЕЕ НАСЛЕДИЕ

Статья 1 – Цифровое наследие

Цифровое наследие состоит из уникальных ресурсов человеческих знаний и форм выражения. Оно охватывает ресурсы, относящиеся к области культуры, образования, науки и управления, а также информацию технического, правового, медицинского и иного характера, которые создаются в цифровой форме либо переводятся в цифровой формат путем преобразования существующих ресурсов на аналоговых носителях. В случае «цифрового происхождения» ресурсы существуют лишь в виде цифрового оригинала.

Цифровые материалы включают в себя текстовые документы, базы данных, неподвижные и движущиеся изображения, звуковые и графические материалы, программное обеспечение и веб-страницы, представленные в значительном и непрерывно увеличивающемся количестве форматов. Зачастую эти материалы фиксируются на короткий срок и требуют принятия целеустремленных мер, направленных на их создание, сохранение и управление ими.

Многие из этих ресурсов имеют непреходящую ценность и значимость и, таким образом, представляют собой наследие, которое необходимо сберечь и сохранить для нынешнего и будущих поколений. Такое непрерывно увеличивающееся наследие может существовать на любом языке, в любой части мира и относиться к любой сфере человеческих знаний и форм выражения.

Статья 2 – Доступ к цифровому наследию

Целью сохранения цифрового наследия является обеспечение его доступности для населения. Поэтому доступ к материалам цифрового наследия, особенно являющегося общественным достоянием, должен быть свободным от необоснованных ограничений. В то же время должна быть обеспечена защита от любых форм посягательств на безопасность информации конфиденциального и частного характера.

Государства-члены, возможно, пожелают осуществлять сотрудничество с соответствующими организациями и учреждениями в деле создания правовых и практических условий, которые обеспечили бы максимальный доступ к цифровому наследию. Необходимо в соответствии с международными нормами и соглашениями подтвердить приверженность и способствовать установлению справедливого равновесия между законными правами создателей и других правообладателей и заинтересованностью публики в получении доступа к материалам, составляющим цифровое наследие.

ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ УТРАТЫ НАСЛЕДИЯ

Статья 3 – Угроза утраты

Существует угроза того, что цифровое наследие мира может быть безвозвратно утрачено для последующих поколений. К факторам, способствующим этому, относится устаревание оборудования и программ, обеспечивающих доступ к цифровым материалам, неопределенность в вопросах ресурсного обеспечения, ответственности и методик обеспечения сохранности и сохранения, отсутствие соответствующих законодательных актов.

Развитие технологий опережает изменение поведенческих установок. Цифровая эволюция оказалась слишком стремительной и дорогостоящей, для того чтобы правительства и учреждения смогли своевременно и, опираясь на исчерпывающую информацию, разработать стратегии сохранения цифрового наследия. Не до конца осознана угроза в отношении социально -экономического, интеллектуального и культурного аспектов наследия – структурообразующих элементов будущей системы.

Статья 4 – Необходимость конкретных действий

В случае непринятия мер, направленных на предотвращение превалирующих угроз, произойдет быстрая и неизбежная утрата цифрового наследия. Принятие мер правового, экономического и технического характера, направленных на сохранение наследия, принесет пользу государствам-членам. Крайне необходимо повысить уровень осознания этого и активизировать информационно-разъяснительную работу, привлечь внимание лиц, ответственных за принятие политических решений, и стимулировать интерес широкой публики как к потенциальным возможностям цифровых средств информации, так и к практическим вопросам сохранения цифрового наследия.

Статья 5 – Обеспечение преемственности цифрового наследия

Обеспечение преемственности цифрового наследия имеет крайне важное значение. Его сохранение потребует принятия мер на протяжении всего «периода жизни» цифровой информации – от создания до получения доступа. Процесс долгосрочного сохранения цифрового наследия начинается с разработки надежных систем и процедур, способных обеспечить аутентичное и устойчивое воспроизведение цифровых объектов.

МЕРЫ, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО ПРИНЯТЬ

Статья 6 – Разработка стратегий и политики

Разработка стратегий и политики в области сохранения цифрового наследия может осуществляться с учетом степени неотложности, местных условий, имеющихся средств и перспективных оценок. Решению этой задачи будет способствовать взаимодействие между создателями информации, обладателями авторских и смежных прав и другими заинтересованными сторонами в деле установления общих стандартов и решения проблем совместимости, а также совместного использования ресурсов.

Статья 7 – Отбор того, что подлежит сохранению

Как и в отношении всего документального наследия принципы отбора могут варьироваться в зависимости от конкретной страны, хотя главными критериями при определении того, какие цифровые материалы следует сохранять, должны быть их значимость и их непреходящая культурная, научная, документально подтвержденная или иная ценность. Приоритет, безусловно, следует отдавать материалам «цифрового происхождения». Решения, касающиеся отбора и любых последующих пересмотров, принимаются подотчетным образом и на основе определенных принципов, политики, процедур и стандартов.

Статья 8 – Охрана цифрового наследия

Государствам-членам для обеспечения охраны своего цифрового наследия необходимы соответствующие правовые и институциональные механизмы.

Являясь ключевым элементом национальной политики в области сохранения документального наследия, законодательство об архивах и обязательном или добровольном депонировании соответствующих материалов в архивы, библиотеки, музеи и иные публичные хранилища должно охватывать цифровое наследие.

Доступ к депонированным в соответствии с законом материалам, составляющим цифровое наследие, должен обеспечиваться в разумных пределах без ущерба для их обычного использования.

Решающую роль в предотвращении манипуляций с материалами цифрового наследия или намеренного внесения в них изменений играют правовые рамки и практические механизмы определения их аутентичности. И то, и другое требует, чтобы содержание, функциональность файлов и документация сохранялись в той степени, которая необходима для обеспечения аутентичности документа.

Статья 9 – Сохранение культурного наследия

Цифровое наследие по своей природе не ограничено с точки зрения времени, географии, культуры или формы. Обладая характерными культурными отличиями, оно тем не менее потенциально доступно любому человеку на планете. Меньшинство имеют возможность обратиться к большинству, индивидуум – к мировой аудитории.

Необходимо обеспечить сохранение и доступность цифрового наследия всех регионов, стран и сообществ, чтобы постепенно обеспечить представительство всех народов, государств, культур и языков.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Статья 10 – Роли и ответственность

Государства-члены, возможно, пожелают определить одно или несколько учреждений, которые несут ответственность за координацию в вопросах сохранения цифрового наследия и необходимое ресурсное обеспечение. При определении задач и ответственности можно исходить из имеющегося распределения ролей и опыта.

Необходимо принять меры, направленные на то, чтобы:

(а) побуждать разработчиков аппаратного и программного обеспечения, создателей, издателей, производителей и распространителей цифровых материалов, равно как и других партнеров, представляющих частный сектор, к сотрудничеству по вопросам сохранения цифрового наследия с национальными библиотеками, архивами, музеями и иными публичными организациями в области наследия;

(b) расширять подготовку кадров и проведение научных исследований, обмен опытом и знаниями между заинтересованными учреждениями и профессиональными ассоциациями;

(c) поощрять университеты и другие исследовательские учреждения, как государственные, так и частные, к обеспечению сохранности данных, являющихся результатом научных исследований.

Статья 11 – Партнерство и сотрудничество

Сохранение цифрового наследия требует постоянных усилий со стороны правительств, создателей, издателей, соответствующих отраслей промышленности и учреждений в области наследия.

В условиях существующего цифрового разрыва необходимо усилить международное сотрудничество и солидарность в целях предоставления всем странам возможности обеспечить создание, распространение и сохранение своего цифрового наследия и постоянный доступ к нему.

Промышленности, издательствам и средствам массовой коммуникации настоятельно предлагается способствовать совместному использованию знаний и технического опыта.

Поощрение разработки образовательных и учебных программ, создание механизмов совместного использования ресурсов, а также распространение результатов исследований и передового опыта будут способствовать демократизации доступа к методам сохранения цифровых материалов.

Статья 12 – Роль ЮНЕСКО

ЮНЕСКО в силу возложенных на нее полномочий и функций надлежит:

(а) принимать во внимание изложенные в настоящей Хартии принципы при осуществлении ее программной деятельности и способствовать их применению в рамках системы ООН и межправительственных и неправительственных организаций, занимающихся вопросами сохранения цифрового наследия;

(b) служить авторитетной инстанцией и форумом, где государства-члены, международные правительственные и неправительственные организации, гражданское общество и частный сектор смогут объединить усилия с целью определения задач и разработки политики и проектов, направленных на сохранение цифрового наследия;

(c) содействовать сотрудничеству, повышению уровня информированности и наращиванию потенциала и предлагать типовые этические, правовые и технические нормы в поддержку сохранения цифрового наследия;

(d) определить на основе опыта ближайших шести лет по осуществлению положений настоящей Хартии и упомянутых Руководящих принципов, есть ли потребность в разработке других нормативных документов, направленных на развитие и сохранение цифрового наследия.

РЕКОМЕНДАЦИЯ

О РАЗВИТИИ И ИСПОЛЬЗОВАНИИ МНОГОЯЗЫЧИЯ И ВСЕОБЩЕМ ДОСТУПЕ К КИБЕРПРОСТРАНСТВУ
ПРЕАМБУЛА

Генеральная конференция,

будучи привержена делу всестороннего осуществления прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и других общепризнанных правовых актах, и принимая во внимание два международных пакта 1966 г., касающиеся, соответственно, гражданских и политических прав и экономических, социальных и культурных прав1,

признавая центральную и важную роль Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры в области информации и коммуникации, а также в осуществлении соответствующих решений в этой области, принятых Генеральной конференцией этой Организации, и соответствующих частей резолюций Ассамблеи по этому вопросу2,

напоминая, что, как утверждается в преамбуле Устава ЮНЕСКО, «для поддержания человеческого достоинства необходимо широкое распространение культуры и образования среди всех людей на основе справедливости, свободы и мира; поэтому на все народы возлагается в этом отношении священная обязанность, которую следует выполнять в духе взаимного сотрудничества»,

напоминая далее о статье 1 Устава, в которой указывается, что ЮНЕСКО ради достижения своих целей рекомендует, в частности, «заключать международные соглашения, которые она сочтет полезными для свободного распространения идей словесным и изобразительным путем»3,

подтверждая принципы, воплощенные во Всеобщей декларации о культурном разнообразии, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО на ее 31-й сессии, и в особенности в статьях 5, 6 и 8,

напоминая о резолюциях Генеральной конференции ЮНЕСКО4, касающихся развития многоязычия и всеобщего доступа к информации в киберпространстве,

будучи убеждена, что развитие новых информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) открывает возможности для совершенствования свободного распространения идей словесным и изобразительным путем, однако наряду с этим представляет собой вызов в плане обеспечения всеобщего участия в глобальном информационном обществе,

отмечая, что языковое разнообразие в глобальных информационных сетях и всеобщий доступ к информации в киберпространстве являются центральными вопросами ныне ведущихся дискуссий и могут иметь решающее значение для развития общества, основанного на знаниях,

принимая во внимание, что международные договоры и соглашения по вопросам интеллектуальной собственности призваны содействовать развитию всеобщего доступа к информации,

признавая необходимость создания потенциала, особенно для развивающихся стран, в области приобретения и применения новых технологий для бедных в информационном отношении,

признавая, что для обеспечения всеобщего доступа к киберпространству необходимы базовое образование и грамотность,

принимая во внимание, что различные уровни экономического развития сказываются на возможностях доступа к киберпространству и что необходимы конкретная политика и большая солидарность для ликвидации сегодняшнего дисбаланса и создания климата взаимопонимания и доверия,

принимает настоящую рекомендацию:

РАЗВИТИЕ МНОГОЯЗЫЧНОГО СОДЕРЖАНИЯ И СИСТЕМ

1. Государственному и частному секторам и гражданскому обществу на местном, национальном, региональном и международном уровнях следует действовать, чтобы обеспечить предоставление необходимых ресурсов и принимать необходимые меры для уменьшения языковых барьеров и активизации интерактивного общения между людьми через Интернет путем содействия созданию и обработке образовательного, культурного и научного содержания в цифровом формате, а также доступу к этому содержанию, с тем чтобы все культуры имели возможность для самовыражения и доступа к киберпространству на всех языках, включая языки коренного населения.

2. Государствам-членам и международным организациям следует поощрять и поддерживать укрепление потенциала создания местной и автохтонной продукции в Интернете.

3. Государствам-членам следует разрабатывать активную национальную политику по крайне важному вопросу языкового выживания в киберпространстве, направленную на содействие преподаванию языков, включая родные языки, в киберпространстве. Следует укреплять и расширять международную поддержку и помощь развивающимся странам в целях содействия разработке свободно доступных материалов по изучению языков в электронной форме и совершенствования основных навыков человека в этой области.

4. Государствам-членам, международным организациям и индустриям информационных и коммуникационных технологий следует поощрять совместные, партисипативные исследования и разработки в области операционных систем, средств поиска и программ просмотра информации в Интернете, обладающих большим потенциалом в области многоязычия, онлайновых словарей и терминологических справочников, наряду с их адаптацией на местах. Им также следует оказывать поддержку международным совместным усилиям в отношении общедоступных услуг по автоматизированному переводу, а также таких интеллектуальных лингвистических систем, которые осуществляют поиск многоязычной информации, резюмирование /реферирование и распознавание речи, полностью соблюдая право авторов на перевод.

5. ЮНЕСКО совместно с другими международными организациями следует создать совместную онлайновую обсерваторию для наблюдения за сегодняшней политикой, правилами, техническими рекомендациями и передовым опытом в области многоязычия и многоязычных ресурсов и прикладных разработок, включая новшества, касающиеся компьютерных технологий применительно к языкам.

РАСШИРЕНИЕ ДОСТУПА К СЕТЯМ И СЛУЖБАМ

6. Государствам-членам и международным организациям следует признать и оказывать поддержку всеобщему доступу к Интернету в качестве одного из средств содействия осуществлению прав человека, указанных в статьях 19 и 27 Всеобщей декларации прав человека.

7. Государствам-членам и международным организациям следует содействовать доступу к Интернету как к общественной информационной службе путем принятия соответствующей политики в целях активизации процесса расширения прав граждан и гражданского общества, а также путем содействия осуществлению должным образом такой политики и её поддержки в развивающихся странах с должным учетом потребностей сельских общин.

8. В частности, государствам-членам и международным организациям следует создать на местном национальном, региональном и международном уровнях механизмы, содействующие всеобщему доступу к Интернету, причем расходы, связанные с использованием телекоммуникаций и Интернета, должны быть доступными, а особое внимание должно уделяться потребностям общественных служб и учебных заведений, а также неимущих или обездоленных групп населения. Для этого следует разработать меры по стимулированию инвестиций в эту область, включая новые формы партнерства между государственным и частным секторами и уменьшение препятствий финансового характера на пути использования ИКТ, таких, как налоги и таможенные пошлины на компьютерное оборудование, программное обеспечение и услуги.

9. Государствам-членам следует поощрять провайдеров Интернет-услуг (ПИУ) рассматривать вопрос о предоставлении льготных тарифов на пользование Интернетом таким государственным учреждениям, как школы, академические учреждения, музеи, архивы и публичные библиотеки, в качестве переходной меры по обеспечению всеобщего доступа к киберпространству.

10. Государствам-членам следует поощрять развитие информационных стратегий и моделей, способствующих общинному доступу и охвату всех слоев общества, включая разработку общинных проектов и содействие становлению местных лидеров и наставников в области информационных и коммуникационных технологий. Стратегии должны быть также направлены на развитие сотрудничества в области ИКТ между государственными учреждениями в качестве средства снижения стоимости доступа к услугам Интернета.

11. Руководствуясь духом международного сотрудничества, следует на основе договорного распределения расходов развивать взаимосвязь между национальными точками обмена данными в Интернете, которые объединяют поток обмена данными частных и некоммерческих ПИУ в развивающихся странах, и точками обмена данными в других странах как развивающихся, так и промышленно развитых.

12. Региональным организациям или форумам следует содействовать созданию межрегиональных сетей и сетей внутри регионов, действующих на базе региональных магистральных сетей с высокой пропускной способностью, чтобы обеспечить в условиях открытой конкуренции подключение каждой страны в рамках многоузловой глобальной сети.

13. В рамках системы Организации Объединенных Наций, прилагая согласованные усилия, следует содействовать обмену информацией и опытом об использовании на базе ИКТ сетей и служб в целях социально-экономического развития, включая содействие развитию технологий открытого ресурса, а также разработке политики и созданию потенциала в развивающихся странах.

14. Государствам-членам и международным организациям следует содействовать установлению соответствующих партнерских отношений в области управления доменными именами, включая многоязычные доменные имена.

РАЗВИТИЕ СОДЕРЖАНИЯ, ЯВЛЯЮЩЕГОСЯ ОБЩЕСТВЕННЫМ ДОСТОЯНИЕМ

15. Государствам-членам следует обеспечить признание и осуществление права на всеобщий онлайновый доступ к общественной и правительственной документации, включая информацию, необходимую для граждан в современном демократическом обществе, с должным учетом вопросов конфиденциальности, тайны частной жизни и национальной безопасности, а также прав интеллектуальной собственности в той мере, в какой они применяются к использованию такой информации. Международным организациям следует обеспечить признание и распространение права каждого государства на доступ к жизненно важным данным, касающимся его социальной или экономической ситуации.

16. Государствам-членам и международным организациям следует выявлять и развивать хранилища информации и знаний, являющихся общественным достоянием, и обеспечивать их общедоступность, создавая тем самым такую учебную среду, которая способствует творческому подходу и расширению аудитории. С этой целью следует обеспечивать адекватное финансирование для сохранения и перевода в цифровой формат информации, являющейся общественным достоянием.

17. Государствам-членам и международным организациям следует поощрять механизмы сотрудничества, которые учитывают государственные и частные интересы, с целью обеспечения всеобщего доступа к информации, являющейся общественным достоянием, без географической, экономической, социальной или культурной дискриминации.

18. Государствам-членам и международным организациям следует поощрять механизмы, обеспечивающие открытый доступ к информации, включая разработку технических и методологических стандартов в области обмена информацией, мобильности программного обеспечения, способности к взаимодействию программ и компьютеров и онлайнового доступа к информации в глобальных информационных сетях.

19. Государствам-членам и международным организациям следует активизировать работу и содействовать распространению грамотности в области ИКТ, в том числе путем популяризации и укрепления доверия в вопросах разработки и применения этих технологий. Решающее значение для информационного общества имеет развитие «человеческого капитала», включая открытое, интегрированное и межкультурное образование в сочетании с обучением навыкам в области ИКТ. Подготовка в области ИКТ не должна ограничиваться технической компетенцией, но включать также изучение этических аспектов и ценностей.

20. Следует укреплять межучережденческое сотрудничество в рамках системы Организации Объединенных Наций с целью создания общедоступного массива знаний, особенно в интересах развивающихся стран и обездоленных общин, на основе огромного объема информации, получаемой посредством осуществления проектов и программ в области развития.

21. ЮНЕСКО в тесном сотрудничестве с другими соответствующими межправительственными организациями следует взять на себя составление международного реестра законодательных актов, положений и политики в области производства и онлайнового распространения информации, являющейся общественным достоянием.

22. Среди производителей информации, пользователей и провайдеров услуг следует содействовать распространению передового опыта, а также руководящих принципов добровольного, саморегламентационного, профессионального и этического характера с должным соблюдением свободы выражения мнений.

УТВЕРЖДЕНИЕ СПРАВЕДЛИВОЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ИНТЕРЕСОВ

ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ И ОБЩЕСТВА

23. Государствам-членам в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами следует осуществить обновление национальных законодательств в области авторского права и их адаптацию к киберпространству со всесторонним учетом справедливой сбалансированности интересов авторов, авторского права и соответствующих правообладателей и общества, нашедшей воплощение в международных конвенциях об авторском праве и смежных правах.

24. Государствам-членам и международным организациям в надлежащих случаях следует содействовать тому, чтобы законные бенефициары ограничений и исключений из авторско-правовой охраны обеспечивали их применение в определенных особых случаях, которые не противоречат нормальному использованию произведения, или охраняемого произведения, или исполнения и не наносят необоснованного ущерба законным интересам правообладателей, как это предусмотрено Договором ВОИС по авторскому праву (ДВАП) и Договором ВОИС по исполнениям и фонограммам (ДВИФ).

25. Государствам-членам и международным организациям следует уделять пристальное внимание разработке технологических новшеств и их потенциальному воздействию на обеспечение доступа к информации в рамках ограничений и исключений из авторско-правовой охраны, предусмотренных международными договорами и соглашениями.

***

Генеральная конференция рекомендует государствам-членам применять вышеизложенные положения путем принятия любых законодательных или других мер, которые необходимы для осуществления на соответствующих территориях и в рамках соответствующих юрисдикций норм и принципов, изложенных в настоящей рекомендации.

Генеральная конференция рекомендует государствам-членам довести эту рекомендацию до сведения органов или служб, ответственных за государственную и частную деятельность, связанную с политикой, стратегиями и инфраструктурами в области ИКТ, включая использование многоязычия в Интернете, развитие сетей и служб, расширение информации, являющейся общественным достоянием, а также вопросы прав интеллектуальной собственности.

Генеральная конференция рекомендует государствам-членам представлять ей доклады о своей деятельности по осуществлению этой рекомендации в сроки и в форме, которые она установит.

ДОБАВЛЕНИЕ

ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Для целей настоящей Рекомендации:

(а) Магистральные сети - сети с высокой пропускной способностью, устанавливающие связи между другими сетями с более низкой пропускной способностью.

(b) Ограничения и исключения из авторско-правовой охраны - положения в области авторского права и смежных прав, ограничивающие право авторов или других правообладателей на использование их произведения и предмета смежных прав. Основными формами таких ограничений и исключений являются обязательные лицензии и статуарные лицензии и добросовестное использование.

(с) Киберпространство - виртуальный мир цифровой или электронной коммуникации, связанной с глобальной информационной инфраструктурой.

(d) Доменное имя - это имя, которое дается адресату в Интернете и содействует доступу пользователей к Интернет -ресурсам (например, «unesco.org» в http://www.unesco.org).

(е) Интеллектуальные лингвистические системы сочетают способность современных компьютеров быстро производить вычисления и осуществлять поиск и обработку данных с навыками более абстрактного и нюансированного «мышления» и с пониманием таких оттенков, которые подразумеваются, но не обязательно конкретно высказываются при общении между людьми как в рамках одного языка, так и за их пределами, что обеспечивает высокий уровень моделирования коммуникации между людьми.

(f) Провайдер Интернет-услуг (ПИУ) - поставщик услуг по обеспечению доступа к Интернету.

(g) Способность к взаимодействию программ и компьютеров - возможность использования разного аппаратного обеспечения различных поставщиков в целях обмена данными.

(h) Открытые исходные технологии основаны на предпосылке открытого характера исходного программного обеспечения. Организация «Инициатива по открытым исходным программам» (ОСИ) выдает сертификационный стандарт, в котором указывается, что исходный код компьютерной программы (программа действий в ее исходном виде, «язык программы») широкой общественности предоставляется бесплатно.

(i) Равноправный информационный обмен - обмен данными между двумя или несколькими ПИУ, при котором они устанавливают прямую связь друг с другом и договариваются направлять друг другу пакеты непосредственно через нее, не пользуясь стандартной магистральной линией связи Интернета. Если договорной информационный обмен осуществляют несколько ПИУ, то все данные, адресованные любому из ПИУ, сначала направляются в центр обмена, который называется точкой обмена данными, а затем - конечному адресату.

(j) Мобильность программного обеспечения - возможность его использования на различных компьютерах без необходимости привлечения какого-то конкретного компьютера или аппаратного обеспечения.

(k) Информация, являющаяся общественным достоянием - доступная для общественности информация, использование которой не нарушает ни прав, установленных законом, ни обязательств сохранения конфиденциальности. Таким образом, это определение охватывает, с одной стороны, все произведения или объекты смежных прав, которые каждый может использовать без получения разрешения, например, когда на основании национального или международного права не предоставляется охрана или когда истекает срок действия охраны. С другой стороны, оно охватывает данные, являющиеся общественным достоянием, и официальную информацию, произведенную и добровольно предоставленную правительствами или международными организациями.

(l) Средство поиска - программа, которая позволяет находить документы по указанным ключевым словам и составляет перечень документов, содержащих искомые ключевые слова.

(m) Всеобщий доступ к киберпространству - равноправный доступ для всех граждан по доступным ценам к информационной инфраструктуре (в частности к Интернету) и к информации и знаниям, необходимым для развития общества и личности.

(n) Программа просмотра информации в Интернете - программное обеспечение, используемое для поиска и просмотра веб-страниц.

Окинавская Хартия Глобального Информационного Общества

(принята лидерами стран «Большой Восьмёрки» 22 июля 2002 года)

1.Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность всем частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы. Перед всеми нами открываются огромные возможности.

2.Суть стимулируемой ИТ экономической и социальной трансформации заключается в ее способности содействовать людям и обществу в использовании знаний и идей. Информационное общество, как мы его представляем, позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. Для этого мы должны сделать так, чтобы ИТ служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления международного мира и стабильности. Достижение этих целей и решение возникающих проблем потребует разработки эффективных национальных и международных стратегий.

3.Стремясь к достижению этих целей, мы вновь подтверждаем нашу приверженность принципу участия в этом процессе: все люди повсеместно, без исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества. Устойчивость глобального информационного общества основывается на стимулирующих развитие человека демократических ценностях, таких как, свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей.

4.Мы будем осуществлять руководство в продвижении усилий правительств по укреплению соответствующей политики и нормативной базы, стимулирующих конкуренцию и новаторство, обеспечения экономической и финансовой стабильности, содействующих сотрудничеству по оптимизации глобальных сетей, борьбе со злоупотреблениями, которые подрывают целостность сети, по сокращению разрыва в цифровых технологиях, инвестированию в людей и обеспечению глобального доступа и участия в этом процессе.

5.Настоящая Хартия является прежде всего призывом ко всем как в государственном, так и в частном секторах, ликвидировать международный разрыв в области информации знаний. Солидная основа политики и действий в сфере ИТ может изменить методы нашего взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство среди участников, включая совместное политическое сотрудничество, также является ключевым элементом рационального развития информационного общества.

Использование возможностей цифровых технологий

6.Потенциальные преимущества ИТ, стимулирующие конкуренцию, способствующие расширению производства, создающие и поддерживающие экономический рост и занятость, имеют значительные перспективы. Наша задача заключается не только в стимулировании и содействии переходу к информационному обществу, но также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Для достижения этих целей важно строить работу на следующих ключевых направлениях:

oпроведение экономических и структурных реформ в целях создания обстановки открытости, эффективности, конкуренции и использования нововведений, которые дополнялись бы мерами по адаптации на рынках труда, развитию людских ресурсов и обеспечению социального согласия;

oрациональное управление макроэкономикой, способствующее более точному планированию со стороны деловых кругов и потребителей и использование преимуществ новых информационных технологий;

oразработка информационных сетей, обеспечивающих быстрый, надежный, безопасный и экономичный доступ с помощью конкурентных рыночных условий и соответствующих нововведений к сетевым технологиям, их обслуживанию и применению;

oразвитие людских ресурсов, способных отвечать требованиям века информации, посредством образования и пожизненного обучения и удовлетворения растущего спроса на специалистов в области ИТ во многих секторах нашей экономики;

oактивное использование ИТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан.

7.Частный сектор играет жизненно важную роль в разработке информационных и коммуникационных сетей в информационном обществе. Однако задача создания предсказуемой, транспарентной и недискриминационной политики и нормативной базы, необходимой для информационного общества, лежит на правительствах. Нам необходимо позаботиться о том, чтобы правила процедуры, имеющие отношение к ИТ, соответствовали коренным изменениям в экономических сделках с учетом принципов эффективного партнерства между государственным и частным сектором, а также транспарентности и технологической нейтральности. Такие правила должны быть предсказуемыми и способствовать укреплению делового и потребительского доверия. В целях максимизации социальной и экономической выгоды информационного общества мы согласны со следующими основными принципами и подходами и рекомендуем их:

-продолжение содействия развитию конкуренции и открытию рынков для информационной технологии и телекоммуникационной продукции и услуг, включая недискриминационное и основанное на затратах подключение к основным телекоммуникациям;

-защита прав интеллектуально собственности на информационные технологии имеет важное значение для продвижения нововведений, связанных с ИТ, развития конкуренции и широкого внедрения новых технологий; мы приветствуем совместную работу представителей органов власти по защите интеллектуальной собственности и поручаем нашим экспертам обсудить дальнейшие направления работы в этой сфере;

-важно также вновь подтвердить обязательство правительств использовать только лицензированное программное обеспечение;

-ряд услуг, включая телекоммуникации, транспорт, доставку посылок, имеют важное значение для информационного общества и экономик; повышение их эффективности и конкурентоспособности позволит расширить преимущества информационного общества; таможенные и экспедиторские процедуры также важны для развития информационных структур;

-развитие трансграничной электронной торговли путем содействия дальнейшей либерализации, улучшения сетей и соответствующих услуг и процедур в контексте жестких рамок Всемирной торговой организации (ВТО), продолжение работы в области электронной торговли в ВТО и на других международных форумах и применение существующих торговых правил ВТО к электронной торговле;

-последовательные подходы к налогообложению электронной торговли, основанные на обычных принципах, включая недискриминация, равноправие, упрощенность и прочие ключевые элементы, согласованные в контексте работы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР);

-продолжение практики освобождения электронных переводов от таможенных пошлин до тех пор, пока она не будет рассмотрена вновь на следующей министерской конференции ВТО;

-продвижение рыночных стандартов, включая, например, технические стандарты функциональной совместимости;

-повышение доверия потребителя к электронным рынкам в соответствии с руководящими принципами ОЭСР, в том числе посредством эффективных саморегулирующих инициатив, таких как кодексы поведения, маркировка и другие программы подтверждения надежности, и изучение вариантов устранения сложностей, которые испытывают потребители в ходе трансграничных споров, включая использование альтернативных механизмов разрешения споров;

-развитие эффективного и значимого механизма защиты личной жизни потребителя, а также защиты личной жизни при обработке личных данных, обеспечивая при этом свободный поток информации, а также;

-дальнейшее развитие и эффективное функционирование электронной идентификации, электронной подписи, криптографии и других средств обеспечения безопасности и достоверности операций.

8.Усилия международного сообщества, направленные на развитие глобального информационного общества, должны сопровождаться согласованными действиями по созданию безопасного и свободного от преступности киберпространства. Мы должны обеспечить осуществление эффективных мер - как это указано в Руководящих принципах по безопасности информационных систем ОЭСР - в борьбе с преступностью в компьютерной сфере. Будет расширено сотрудничество стран "Группы восьми" в рамках Лионской группы по транснациональной организованной преступности. Мы будем и далее содействовать установлению диалога с представителями промышленности, развивая, таким образом, успех, достигнутый на недавно прошедшей Парижской конференции "Группы восьми" "Диалог между правительством и промышленностью о безопасности и доверии в киберпространстве". Необходимо также найти эффективные политические решения актуальных проблем, как, например, попытки несанкционированного доступа и компьютерные вирусы. Мы будем и далее привлекать представителей промышленности и других посредников для защиты важных информационных инфраструктур.

Преодоление электронно-цифрового разрыва

9.Вопрос о преодолении электронно-цифрового разрыва внутри государств и между ними занял важное место в наших национальных дискуссиях. Каждый человек должен иметь возможность доступа к информационным и коммуникационным сетям. Мы подтверждаем нашу приверженность предпринимаемым в настоящее время усилиям по разработке и осуществлению последовательной стратегии, направленной на решение данного вопроса. Мы также приветствуем то, что и промышленность, и гражданское общество все более склоняются к признанию необходимости преодоления этого разрыва. Мобилизация наших знаний и ресурсов в этой области является необходимым условием для урегулирования данной проблемы. Мы будем и далее стремиться к эффективному сотрудничеству между правительствами и гражданским обществом, чутко реагирующим на высокие темпы развития технологий и рынка.

10.Ключевой составляющей нашей стратегии должно стать непрерывное движение в направлении всеобщего доступа для всех. Мы будем и далее:

oсодействовать установлению благоприятных рыночных условий, необходимых для предоставления населению услуг в области коммуникаций;

oизыскивать дополнительные возможности, включая доступ через учреждения, открытые для широкой публики;

oуделять приоритетное внимание совершенствованию сетевого доступа, в особенности в отсталых городских, сельских и отдаленных районах;

oуделять особое внимание нуждам и возможностям людей, пользующимся меньшей социальной защищенностью, людей с ограниченной трудоспособностью, а также пожилых граждан, и активно осуществлять меры, направленные на предоставление им более легкого доступа;

oсодействовать дальнейшему развитию "удобных для пользования", "беспрепятственных" технологий, включая мобильный доступ к сети Интернет, а также более широкое использование бесплатного, общедоступного информационного наполнения и открытых для всех пользователей программных средств, соблюдая при этом права на интеллектуальную собственность.

11.Стратегия развития информационного общества должна сопровождаться развитием людских ресурсов, возможности которых соответствовали бы требованиям информационного века. Мы обязуемся предоставить всем гражданам возможность освоить и получить навыки работы с ИТ посредством образования, пожизненного обучения и подготовки. Мы будем и далее стремиться к осуществлению этой масштабной цели, предоставляя школам, классам и библиотекам компьютерное оборудование, способное работать в режиме реального времени, а также направлять туда преподавателей, имеющих навыки работы с ИТ и мультимедийными средствами. Кроме того, мы будем осуществлять меры по поддержке и стимулированию малых и средних предприятий, а также людей, работающих не по найму, предоставляя им возможность подключаться к сети Интернет и эффективно ею пользоваться. Мы также будем поощрять использование ИТ в целях предоставления гражданам возможности пожизненного обучения с применением передовых методик, в особенности тем категориям граждан, которые в противном случае не имели бы доступа к образованию и профессиональной подготовке.

Содействие всеобщему участию

12.ИТ открывает перед развивающимися странами великолепные возможности. Страны, которым удалось направить свой потенциал в нужное русло, могут надеяться на преодоление препятствий, традиционно возникающих в процессе развития инфраструктуры, более эффективное решение своих насущных задач в области развития, таких как сокращение бедности, здравоохранение, улучшение санитарных условий и образование, а также использование преимуществ быстрого роста глобальной электронной торговли. Некоторые развивающиеся страны уже достигли значительны успехов в этих областях.

13.Тем не менее не стоит недооценивать проблему мирового масштаба, связанную с преодолением существующих различий в области информации и знаний. Мы отдаем должное тому вниманию, которое уделяют этой проблеме многие развивающиеся страны. В действительности, все те развивающиеся страны, которые не успевают за более высокими темпами развития ИТ, оказываются лишены возможности в полной мере участвовать в жизни информационного общества и экономике. Этот вопрос особенно остро стоит в тех странах, где распространению ИТ препятствует отставание в развитии основных экономических и социальных инфраструктур, в частности энергетического сектора, телекоммуникаций и образования.

14.Мы признаем, что при решении этой проблемы следует учитывать разнообразие условий и потребностей, которое сложилось в развивающих странах. Здесь не может быть "уравнительного" решения. И это в свою очередь говорит о той важной роли, которую должны сыграть развивающиеся страны, выдвигая собственные инициативы о принятии последовательных национальных программ с целью осуществления политических мер, направленных на поддержку развития ИТ и конкуренции в этой сфере, а также создания нормативной базы, использование ИТ в интересах решения задач в области развития и в социальной сфере, развитие людских ресурсов, имеющих навыки работы с ИТ, также целью поощрения выдвигаемых на локальном уровне инициатив и местного предпринимательства.

Дальнейшее развитие

15.Усилия по преодолению международной разобщенности в решающей степени зависят от эффективного сотрудничества между всеми участниками. Для создания рамочных условий для развития ИТ важную роль и в дальнейшем будут играть двустороннее и многостороннее сотрудничество. Международные финансовые институты, включая многосторонние банки развития (МДБ), особенно Всемирный банк, весьма пригодны для этой цели и могут разрабатывать и осуществлять программы, которые будут способствовать росту и борьбе с бедностью, а также расширять связи, доступ и обучение. Международная сеть телекоммуникаций, ЮНКТАД и ЮНДП и другие соответствующие международные фонды также могут сыграть важную роль. Центральной остается роль частного сектора в продвижении ИТ в развивающихся странах. Он может также существенно способствовать международным усилиям по преодолению цифрового разрыва. НПО, обладающие уникальными возможностями донести идеи до общественности, также могут способствовать развитию человеческих и общественных ресурсов. ИТ глобальна по своей сути и требует глобального подхода.

16.Мы приветствуем уже предпринимаемые усилия по преодолению международного электронно-цифрового разрыва посредством двусторонней помощи в области развития и по линии международных организаций и частных групп. Мы также приветствуем вклад частного сектора в лице таких организаций, как Глобальная инициатива по ликвидации электронно-цифрового разрыва Всемирного экономического форума (ВЭФ) и Глобальный Диалог Бизнеса по вопросам электронной торговли (ГДБ), а также глобальный форум.

17.Как отмечается в декларации о роли информационных технологий в контексте основанной на знаниях глобальной экономики, которая была принята Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС) на уровне министров, существует необходимость расширения международного диалога и сотрудничества в целях повышения эффективности программ и проектов в области информационных технологий совместно с развивающимися странами и сведения воедино "наилучшего опыта", а также мобилизации ресурсов всех участников для того, чтобы способствовать ликвидации электронно-цифрового разрыва. "Восьмерка" будет и далее содействовать укреплению партнерства между развитыми и развивающимися странами, гражданским обществом, включая местные фирмы и НПО, фонды и учебные заведения, а также международные организации. Мы будем также работать над тем, чтобы развивающиеся страны в партнерстве с другими участниками могли получать финансовое, техническое и политическое обеспечение в целях создания благоприятного климата для использования информационных технологий.

18.Мы согласились об учреждении Группы по возможностям информационной технологии (Группа ДОТ), чтобы объединить наши усилия в целях формирования широкого международного подхода. Группа ДОТ будет созвана в кратчайшие сроки для изучения наилучших возможностей подключения к работе всех участников. Эта группа высокого уровня в режиме тесных консультаций с другими партнерами и воспринимая потребности развивающихся стран будет:

oактивно содействовать диалогу с развивающимися странами, международными организациями и другими участниками для продвижения международного сотрудничества с целью формирования политического, нормативного и сетевого обеспечения, а также улучшения технической совместимости, расширения доступа, снижения затрат, укрепления человеческого потенциала, а также поощрения участия в глобальных сетях электронной торговли;

oпоощрять собственные усилия "восьмерки" в целях сотрудничества в осуществлении экспериментальных программ и проектов в области ИТ;

oсодействовать более тесному политическому диалогу между партнерами и работать над тем, чтобы мировая общественность больше знала о стоящих перед ней вызовах и имеющихся возможностях;

oизучить вопрос о том, какой вклад вносит частный сектор и другие заинтересованные группы, например, Глобальная инициатива по ликвидации электронно-цифрового разрыва;

oпредставить доклад по итогам работы нашим личным представителям до следующей встречи в Генуе.

19.Для выполнения этих задач группа будет изыскивать пути к принятию конкретных мер в указанных ниже приоритетных областях:

oформирование политического, нормативного и сетевого обеспечения:

-поддержка политического консультирования и укрепление местного потенциала, с тем чтобы способствовать проведению направленной на создание конкуренции, гибкой и учитывающей социальные аспекты политики, а также нормативному обеспечению;

-содействие обмену опытом между развивающимися странами и другими партнерами;

-содействие более эффективному и широкому использованию ИТ в области развития, включая такие широкие направления, как сокращение бедности, образование, здравоохранение и культура;

-совершенствование системы управления, включая изучение новых методов комплексной разработки политики;

-поддержка усилий МБР и других международных организаций в целях объединения интеллектуальных и финансовых ресурсов в контексте программ сотрудничества, таких, как программа "InfoDev";

oулучшение технической совместимости, расширение доступа и снижение затрат:

-мобилизация ресурсов в целях улучшения информационной и коммуникационной инфраструктуры, уделение особого внимания "партнерскому" подходу со стороны правительств, международных организаций, частного сектора и НПО;

-поиск путей снижения затрат для развивающихся стран в обеспечении технической совместимости;

-поддержка программ доступа на местном уровне;

-поощрение технологических исследований и прикладных разработок в соответствии с конкретными потребностями развивающихся стран;

-улучшения взаимодействия между сетями, службами и прикладными системами;

-поощрение производства современной информационно-содержательной продукции, включая расширение объема информации на родных языках.

oукрепление человеческого потенциала:

-уделение повышенного внимания базовому образованию, а также расширению возможностей пожизненного обучения с упором на развитие навыков использования ИТ;

-содействие подготовке специалистов в сфере ИТ и других актуальных областях, а также в нормативной сфере;

-разработка инновационных подходов в целях расширения традиционной технической помощи, включая дистанционное обучение и подготовку на местном уровне;

-создание сети государственных учреждений и институтов, включая школы, научно-исследовательские центры и университеты.

oпоощрение участия в работе глобальных сетей электронной торговли:

-- оценка и расширение возможностей использования электронной торговли посредством консультирования при открытии бизнеса в развивающихся странах, а также путем мобилизации ресурсов в целях содействия предпринимателям в использовании ИТ для повышения эффективности их деятельности и расширения доступа к новым рынкам;

-обеспечение соответствия возникающих "правил игры" усилиям в сфере развития и укрепление способности развивающихся стран играть конструктивную роль в определении этих правил.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 29 января 1999 года № БВ-П4-02890 и приказом Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации от 26 мая 1999 года № 90 специальная рабочая группа подготовила материалы по выработке критериев отнесения федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию и представила их для рассмотрения на заседании Государственной комиссии по информатизации при Госкомсвязи России.

Состав специальной рабочей группы:

Антопольский А.Б.
   

директор НТЦ “Информрегистр” Госкомсвязи России, руководитель рабочей группы

Азаров В.М.
   

начальник отдела Миннауки России

Амелькина В.И.
   

руководитель отделения ФИПС Роспатента

Венец В.И.
   

зам. директора ИППИ РАН

Голованов Ю.К.
   

начальник отдела Госкомстата России

Жежель А.И.
   

ученый секретарь НТЦ “Информрегистр”, ученый секретарь рабочей группы

Колкунов С.П.
   

зам. начальника управления ФСТР

Красильщикова В.М.
   

главный специалист Минкультуры России

Прусаков А.Е.
   

первый зам. начальника ГУИС ФАПСИ

Усачев М.Н.
   

начальник отдела Минкультуры России

Шабанова Т.Е.
   

начальник отдела Росархива

Яшин В.М.
   

зам. директора ГМЦ Госкомстата России

О КРИТЕРИЯХ ОТНЕСЕНИЯ

ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ К ОБЩЕРОССИЙСКОМУ НАЦИОНАЛЬНОМУ ДОСТОЯНИЮ

1.Основные понятия ИР ОНД

1.1. Ст. 9 Закона "Об информации, информатизации и защите информации" устанавливает, что “отдельные объекты федеральных информационных ресурсов могут быть отнесены к общероссийскому национальному достоянию”.

Отдельным объектом информационных ресурсов или просто информационным ресурсом (ИР) предлагается называть “системно или методически организованную совокупность электронных документов или данных, к которой возможен индивидуальный доступ при помощи электронных средств”. Примерами ИР в вышеопределенном смысле являются - база или банк данных, досье, регистр, кадастр и другие виды информационных массивов. Данный подход конкретизирует определение ИР, принятое в Законе, в том смысле, что в понятие ИР включены только совокупности (коллекции) документов, но не отдельные документы.

1.2.Особенности создания и использования ИР, отнесенных к общероссийскому национальному достоянию (ИР ОНД), предполагают:

особый правовой статус ИР ОНД (данные ИР не могут быть закрыты владельцем, если законодательно не установлено иное);

общедоступность ИР ОНД, в том числе с точки зрения стоимости и технологии доступа;

особый порядок финансирования;

особые требования к порядку комплектования и сохранности ИР ОНД;

дополнительную ответственность органа исполнительной власти, в ведении которого находится ИР и организации-владельца ИР за соблюдение установленных стандартов и правил формирования и использования ИР.

2.Категории ИР ОНД

2.1. Категории ИР ОНД по собственности

Как уже отмечалось, Закон устанавливает, что к общероссийскому национальному достоянию могут быть отнесены “отдельные объекты федеральных информационных ресурсов”. Аналогично поставлена задача и в вышеупомянутом Поручении Правительства перед рабочей группой. Однако из текста Закона не следует, что в число ИР ОНД не могут быть включены ИР других форм собственности: принадлежащие субъектам Федерации, муниципальным структурам, а также общественным организациям, предприятиям и даже частным лицам.

Рабочая группа пришла к выводу, что к общероссийскому национальному достоянию могут быть отнесены ИР любой формы собственности, аналогично тому, как это сделано в отношении архивных документов, книжных памятников, памятников архитектуры и других объектов истории и культуры. При этом порядок отнесения к национальному достоянию ИР различных форм собственности должен различаться.

2.2. Категории ИР по виду носителей информации

Рабочая группа пришла к выводу, что разрабатываемые критерии должны распространяться только на электронные ИР, поскольку порядок отнесения к общероссийскому национальному достоянию документов, представленных на традиционных носителях, определен в иных нормативных актах (в частности, утвержденных Росархивом и Минкультуры России).

2.3. Категории ИР ОНД по технологии формирования и ведения

С этой точки зрения могут быть выделены следующие виды ИР:

-ИР, отличающиеся невоспроизводимостью систем сбора (комплектования) и обработки документов/данных, и ИР, ценность которых заключается в ценности коллекции по сравнению с отдельными документами или данными);

-ИР, динамически обновляемые и обычно функционирующие в виде БД или других электронных массивов в сетевом режиме и для которых принципиальным является обеспечение сохранности (архивирования) изменяемых версий ИР;

2.4. Категории ИР ОНД по содержанию и тематике

Рабочая группа считает, что с точки зрения содержания в ИР ОНД могут быть включены ИР, содержащие следующие виды информации:

- по российской литературе, культуре, истории;

- о результатах деятельности российских исследователей;

- о природных ресурсах России и экологии;

- об экономическом потенциале России;

- информацию социального характера (здравоохранение, демография и проч).

3. Критерии отнесения ИР к национальному достоянию

Основным критерием отнесения ИР к ИР ОНД предлагается признать обобщенную стоимость создания (восстановления) ИР при условии воспроизведения всех качественных характеристик ИР и других факторов.

Обобщенная стоимость ИР может измеряться как экономическими (финансовыми), так и внеэкономическими (качественными) параметрами. Отдельные параметры ИР могут иметь вероятностный характер. В этом случае в качестве оценки будет использоваться математическое ожидание обобщенной стоимости.

Обобщенная стоимость определяется экспертным путем.

Основой для определения обобщенной стоимости ИР могут служить оценки реальных (фактических) затрат на ИР, по крайней мере для тех параметров, которые это позволят сделать. При этом следует учитывать возможности, предоставляемые современной технологией, которая позволяет в некоторых случаях создавать ИР с меньшими затратами, чем это было раньше.

Кроме обобщенной стоимости, при отнесении ИР к ИР ОНД должны учитываться следующие критерии ценности ИР:

полнота комлектования данного ИР, т.е. соотношение информации, имеющейся в составе даннного ИР с общим объмом информации, имеющейся в России по данному классу предметов или явлений (например, максимальной полнотой в России по патентной информации обладает Всероссийская патентно-техническая библиотека);

уникальность (невоспроизводимость) ИР, определяемая системой сбора информации, глубокой ретроспективой, высокой динамичностью изменений или другими характеристиками ИР (например, невоспроизводимыми являются ИР системы гидрометеоинформации, государственной статистической отчетности и др);

социальная значимость ИР, определяемая по специальной методике, использующей, в первую очередь, критерии научной, практической и исторической ценности электронных документов. При этом для отдельных категорий ИР социальная значимость должна иметь конкретное наполнение (например, для ИР о результатах научных исследований особую социальную значимость могут иметь ИР, содержащие сведения о НИР, связанных с критическими технологиями).

4. Механизм отнесения ИР к национальному достоянию

Рабочая группа считает возможным предложить следующий механизм.

4.1. Статус ИР ОНД утверждает Правительство Российской Федерации при наличии положительного экспертного заключения. Экспертиза организуется Государственной комиссией по информатизации при Госкомтелекоме России. Для получения экспертного заключения необходимым условием является положительное заключение следующих государственных органов:

- для ИР в области литературы, культуры, истории - Министерства культуры РФ, Федеральной архивной службы РФ и Российской академии наук;

- для ИР в области природных ресурсов и экологии - Министерства природных ресурсов РФ, Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Росгидромета;

- для ИР, отражающих экономический потенциал, - Государственного комитета по статистике, Министерства экономики РФ;

- для ИР по научно-технической деятельности - Министерства науки и технологий РФ России и Российской академии наук;

- для ИР в области социальной информации и здравоохранения - заключения соответствующих органов исполнительной власти и отраслевых академий.

Кроме того, для проведения экспертизы Государственная комиссия по информатизации при Госкомтелекоме России привлекает другие государственные, а также негосударственные и общественные организации, отдельных ученых и специалистов в соответствии со спецификой конкретного объекта ИР.

Экспертное заключение рассматривается и утверждается Государственной комиссией по информатизации при Госкомтелекоме России.

4.2. Общая схема рассмотрения вопроса отнесения ИР к ИР ОНД может выглядеть следующим образом:

1) представляется заявка, в которой должна быть указана (оценена) исходная стоимость ИР (затраты на его создание) в количественных и/или качественных характеристиках;

2) эксперты определяют, представляет ли заявленный к рассмотрению ИР ценность с точки зрения полноты, уникальности и социальной значимости;

3) для ИР, признанных ценными, определяется обобщенная стоимость ИР;

4) если значение обобщенной стоимости достаточно велико, эксперты дают заключение о целесообразности отнесения данного ИР к ИР ОНД.

4.3. Заявки на отнесение ИР к национальному достоянию могут представляться органами государственного управления РФ или субъектов РФ, организациями, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями, а также физическими лицами, являющимися владельцами ИР, представляющим особую ценность ( имеющим особую социальную значимость). Затраты на проведение экспертизы должен нести заявитель.

5. Программа действий по реализации предлагаемого документа

Рабочая группа предлагает следующую программу действий.

В случае одобрения Правительством Российской Федерации изложенных критериев отнесения ИР к национальному достоянию необходимо разработать нормативно-правовой документ с условным названием “Положение об отнесении/исключении информационных ресурсов к национальному достоянию”, определяющий юридические, организационные и экономические аспекты и критерии отнесения ИР к ИР ОНД. Указанный документ должен быть согласован по крайней мере с федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в п. 4.1., а также с отдельными органами исполнительной власти субъектов Федерации и утвержден Правительством Российской Федерации.

Одновременно должны быть разработаны “Методические указания по определению обобщенной стоимости и ценности ИР”, которые могут носить рекомендательный характер.

Ориентировочный срок подготовки таких документов - 1 год.

Проект

Министерство Российской Федерации по связи и информатизации

Концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами России

Москва 2000

1. Введение

Концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами (ИР) России основывается на положениях "Концепции государственной информационной политики", одобренной Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи Федерального Собрания Российской Федерации (15 октября 1998 г.) и Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации (21 декабря 1998 г.) и развивает эти положения.

В ряду основных задач государственной информационной политики стоят эффективное формирование и использование национальных ИР, обеспечение широкого, свободного доступа к ним; обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства; создание необходимой нормативной правовой базы, регулирующей общественные отношения в области получения, распространения и использования информации.

Национальные ИР России включают государственные и негосударственные ИР. Описание структуры и видов ИР России содержится в национальном докладе "Информационные ресурсы России".

В течение 1998-2000 гг. специалистами группы министерств и ведомств под руководством Минсвязи России разрабатывалась "Концепция управления государственными информационными ресурсами", проект которой был направлен Минсвязи России в Правительство РФ в сентябре 2000 г. В проекте определены основные функции управления государственными ИР, изложены организационно-функциональные принципы и механизмы управления государственными ИР.

Настоящий документ является дополнением вышеупомянутой концепции и посвящен проблемам государственного регулирования негосударственными ИР.

Негосударственные ИР составляют значительную часть в общем объеме национальных ИР России и им принадлежит существенная роль в жизнедеятельности общества и государства. Государственная концепция регулирования негосударственными ИР должна отражать проблемы регулирования прав собственности на ИР, формирования, предоставления в доступ, защиты и сохранения ИР и защиты прав граждан при создании и использовании ИР.

В настоящей Концепции особое внимание уделяется вопросам государственного регулирования ИР, предоставляемых через Интернет. Российский сегмент Интернета отражает все разнообразие информационных потоков и массивов по содержанию, структуре, формам собственности и подчиненности, а сеть Интернет признана в настоящее время основной коммуникационной средой. Такие важные события как встреча В.В. Путина (28 декабря 1999 г.) с представителями крупнейших коммерческих организаций и общественных объединений, участвующих в развитии российского сегмента Интернета, парламентские слушания (18 мая 2000 г.), посвященные вопросам законодательства в области Интернета, многочисленные конференции по этой проблеме являются подтверждением значимости Интернета в жизнедеятельности общества и государства.

Для Интернета характерна высокая степень саморегулирования и общественного регулирования, что ведет к активным дискуссиям о роли государства в развитии Интернета. Очевидна необходимость концепции государственной политики в области Интернета, отражающая соотношение государственного и общественного регулирования в ней, в том числе в сфере российских ИР. В настоящем документе вопросам государственного и общественного регулирования в сфере ИР в Интернете посвящен специальный раздел.

2. Проблемы государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами

Анализ документов, относящихся к сфере регулирования ИР, показывает, что негосударственные ИР не являлись предметом специальных государственных решений и нормативно-правовых актов; нормы этих актов часто относятся ко всем ИР, в том числе негосударственным. В целом нормы, регулирующие отношения в сфере негосударственных ИР, можно разделить на несколько классов, посвященных следующим проблемам:

регулирование вопросов владения и распоряжения ИР;

регулирование вопросов формирования ИР;

регулирование вопросов использования ИР, предоставление их в доступ пользователям, защиты прав граждан на доступ к информации;

регулирование вопросов защиты и сохранности ИР;

регулирование защиты прав граждан в области создания и использования ИР;

регулирование вопросов государственного надзора за деятельностью в области ИР.

Совокупность этих норм, представленная в различных нормативных актах, образует нормативно-правовую базу регулирования негосударственных ИР, однако, в настоящее время неполную и несистемную. В настоящем документе рассматривается ситуация с регулированием в этой области в федеральном законодательстве.

2.1. Регулирование вопросов владения и распоряжения информационными ресурсами

Принадлежность ИР к категории государственных или негосударственных в соответствии со ст. 6 п. 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" определяется правом собственности на них. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.

Негосударственные ИР создаются негосударственными структурами, муниципальными организациями и частными лицами для обеспечения их производственной, управленческой, научной, просветительской, рекламной и иной деятельности. Часть негосударственных ИР предназначена только для локального использования их собственником в рамках технологических процессов и административно-управленческих задач, другая часть используется или может быть использована для информационного обслуживания граждан, предприятий и органов управления.

Однако вопросы разграничения прав собственности на ИР, и, следовательно, правомочий владения и распоряжения, далеко не всегда решаются однозначно, особенно между государством и отдельными юридическими и физическими лицами.

Так, возникают правовые коллизии при формировании государственных ИР на базе негосударственных, когда юридические и физические лица должны передавать созданные ими документы (данные) в государственные информационные фонды и базы данных. Главная проблема состоит в правах на дальнейшее распоряжение этими документами. Постоянные коллизии возникают также при информационном взаимодействии муниципальных (т.е. негосударственных) и государственных организаций.

Сложности возникают также при определении прав владения и распоряжения ИР, находящимися в ведении государственных учреждений и предприятий, когда точно не определено, за счет каких источников создан ИР: за счет бюджета, или за счет других источников.

Сам принцип определения государственной принадлежности ИР по источнику финансирования, установленный в Федеральном законе, оказывается часто непригоден, поскольку, как правило, создание ресурсов и особенно их использование финансируется не самостоятельно, отдельной строкой, как того требует Закон, а в составе основной или другой деятельности, Поэтому зачастую определить источник финансирования ИР оказывается крайне сложно, что дает возможности манипуляций с правами владения и распоряжения ИР.

Действующее законодательство никак не регулирует вопросы распоряжения ИР, созданных за счет средств фондов, которые, в свою очередь, создаются за счет бюджета или за счет налогоплательщиков (например, социальные фонды).

Представляется неэффективной система распоряжения ИР, находящимися в распоряжении акционерных обществ с государственным участием, особенно стопроцентным или контрольным. Юридически и фактически эти ИР выведены из сферы государственного управления и интересы государства в данном случае никак не защищены, хотя оно и является их собственником.

Теоретически права владения и распоряжения ИР должны фиксироваться в системах учета и регистрации ИР. Однако существующие государственные системы учета и регистрации ИР (за исключением регистрации объектов промышленной собственности), не являются правоустанавливающими. Это особенно плохо, поскольку сама правовая система владения ИР противоречива: одними актами для ИР устанавливается система прав вещной собственности, а другими - система исключительных прав (интеллектуальной собственности). Ряд коллизий в этой области должен быть снят после принятия 4-й части Гражданского Кодекса. Однако, независимо от этого необходима систематическая ревизия всех существующих форм учета и регистрации ИР с целью определения их правомочий по установлению прав владения и распоряжения.

Тем не менее, в законодательстве имеется ряд норм, предписывающих обязательный учет как имущества всех категорий ИР (ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", статья 6), а также конкретных видов негосударственных ИР: библиотечных, архивных, ресурсов по геодезии и картографии, гидрометеорологии и др.

Очевиден вывод о необходимости комплексного анализа и коррекции правовых актов в этой области, прежде всего, регулирующих правоустанавливающие механизмы.

2.2. Государственное регулирование в области формирования информационных ресурсов

Право на формирование ИР, в том числе негосударственных, обеспечено Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ст. 29 п. 4).

Государство признает одним из основных направлений своей политики в сфере информатизации обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на ИР, что нашло отражение в ст.3 п.2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

Право на формирование отдельных категорий ИР зафиксировано также в других законах. Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание библиотеки, что установлено Федеральным законом "О библиотечном деле". Библиотеки имеют право самостоятельно определять источники комплектования своих фондов, определять условия их использования на основе договоров с юридическими и физическими лицами, осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных государств, вести международный книгообмен. "Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" в ст. 7 устанавливают право юридических и физических лиц Российской Федерации на создание архивов.

В соответствии со ст. 7 п. 4 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" документы, принадлежащие физическим и юридическим лицам, могут включаться по желанию собственника в состав государственных ИР.

В ряде нормативно-правовых актов государство возлагает на негосударственного производителя ИР обязанность участия в формировании государственных ИР. Эта норма предусмотрена Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", который декларирует обязательное представление документированной информации всеми юридическими и физическими лицами для формирования государственных ИР (статья 8).

Однако, предусмотренные этой же статьей перечни обязательно предоставляемой информации и перечень органов и организаций, ответственных за сбор обязательно предоставляемой информации, до сих пор не утверждены.

Эту правовую лакуну отчасти восполняет Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов". Данным законом устанавливается обязанность производителей документов доставлять обязательный бесплатный экземпляр в соответствующие учреждения, определяет виды обязательного экземпляра документов, категории их получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение. В законе отмечается, что он не распространяется на документы личного и секретного характера, документы, созданные в единичном исполнении, архивные материалы (документы) и управленческую документацию.

Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" регулирует процессы, с одной стороны, пополнения национальных ИР Российской Федерации за счет зарубежных ИР, а с другой - распространения отечественных ИР за рубежом, устанавливает виды информационных продуктов, подлежащих и не подлежащих вывозу за рубеж. Однако, на практике регулирующая роль этого закона для формирования негосударственных ИР невелика.

Законодательство Российской Федерации регулирует также формирование ряда тематических категорий негосударственных ИР. Создатели негосударственных ИР о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащихся в геологических отчетах, картах и иных материалах, в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О недрах" должны предоставлять эту информацию в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации по установленным формам. Геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, подлежит государственной экспертизе (ст. 29 этого закона).

Федеральным законом "О геодезии и картографии" предусматривается создание государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, в составе которого находятся федеральный, территориальный и ведомственные картографо-геодезические фонды, создаваемые на основе материалов картографо-геодезической деятельности. В соответствии со ст. 9 этого закона граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.

Однако, большинство норм, регулирующих обязанность юридических и физических лиц предоставлять документированную информацию в те или иные государственные учреждения, а также органы местного самоуправления, содержатся в многочисленных подзаконных актах, а также инструкциях, выпускаемых самими учреждениями. В целом этот процесс ничем не ограничен и не скоординирован. Нередки случаи, когда предприятие должно предоставлять одну и ту же информацию в различных формах в разные государственные учреждения.

С вопросами регулирования формирования информационных ресурсов связан вопрос о лицензировании деятельности негосударственных юридических, а также физических лиц по формированию и использованию различного вида ресурсов.

В настоящее время и теория и нормативно-правовая практика лицензирования информационной деятельности разработана совершенно недостаточно и явно отстает от жизни. Например, издательская деятельность лицензируется, а электронная издательская деятельность - нет. Весьма непродуманной представляется существующая система лицензирования международного информационного обмена. Остро стоит вопрос о целесообразности лицензирования многих видов информационной деятельности в Интернете. К тому же лицензирование как метод регулирования негосударственной деятельности в целом представляется бесперспективным и ограничивающим экономическую активность. Исключением являются виды деятельности, связанные с информационной безопасностью.

Самостоятельной проблемой, тесно связанной с регулированием в области формирования негосударственных информационных ресурсов, является борьба с компьютерным пиратством в форме изготовления контрафактной электронной информационной продукции. Наиболее остро эта проблема стоит в Интернете и будет рассмотрена ниже. Однако, и применительно к несетевым электронным информационным продуктам (прежде всего, на компактных оптических дисках) борьба с пиратством представляется весьма актуальной.

Следует указать, что применяемые в настоящее время методы борьбы с помощью голографических наклеек, в том числе московским правительством, являются недостаточно эффективными, а система их применения стала, в свою очередь, источником коррупции. В то же время на основе Федерального депозитария электронных изданий можно было бы практически без дополнительных затрат создать государственное хранилище эталонных легитимных экземпляров, способное проводить государственную экспертизу на контрафактность и выдавать свидетельства о легитимности новых изданий. Эта мера неоднократно предлагалась как московским, так и федеральным органам исполнительной власти, однако эти предложения не были востребованы.

Для регулирования в области формирования негосударственных ИР актуальны следующие действия:

необходимо конкретизировать ответственность производителей негосударственных ресурсов по участию в формировании государственных, причем перечень обязательно предоставляемой информации должен быть исчерпывающим, не подлежать расширительному толкованию и исключать дублирование;

теория и практика лицензирования этой деятельности требует комплексного пересмотра;

предотвращение распространения контрафактных электронных изданий требует новых подходов, в том числе с использованием Федерального депозитария электронных изданий.

2.3. Регулирование предоставления информационных ресурсов в доступ

В "Доктрине информационной безопасности Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г., право доступа граждан к ИР отнесено к числу основных задач по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации.

В целом регулирование доступа к негосударственным ИР определяется гражданско-правовыми нормами, предполагающими правомочие собственника свободно распоряжаться принадлежащими ему ИР. Однако существуют и некоторые ограничения. Так, статья 10 Закона "Об информации, информатизации и защите информации" запрещает владельцам всех ИР, в том числе и негосударственных, ограничивать доступ к ИР, содержащим социально значимую информацию, особенно связанную с правами граждан, их безопасностью и др. Однако указанная норма носит слишком общий характер. Кроме того, отсутствует механизм контроля ее выполнения.

Реализации права на доступ как к государственным, так и к негосударственным ИР посвящена ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", в соответствии с которой владельцы ИР обеспечивают пользователей информацией на основе законодательства, уставов указанных организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Порядок получения пользователем информации определяет собственник или владелец ИР с соблюдением требований, установленных данным законом.

В соответствии с Федеральным законом "О библиотечном деле" не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам. Отказ в доступе к библиотечным ИР может быть обжалован в суде.

Федеральный закон "О занятости" устанавливает, что информация о рабочих вакансиях должна предоставляться лицам, ищущим работу, бесплатно. Однако, хотя эта норма распространяется на все виды ИР, реально ее выполняют только государственные организации. Многие агентства по найму предоставляют эту информацию на коммерческой основе, однако санкций за это нарушение закон не устанавливает.

Регулирование предоставления в доступ негосударственных ресурсов в настоящее время носит весьма фрагментарный характер, задача состоит в систематизации соответствующих норм и соотнесении их со всеми категориями ИР.

2.4. Нормативно-правовое обеспечение защиты информационных ресурсов

В составе негосударственных ресурсов могут находиться сведения, составляющие государственную тайну. Документы, содержащие государственную тайну, могут быть выкуплены государством у физических и юридических лиц в соответствии со ст. 6 п. 3 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

В составе негосударственных ресурсов, могут находиться также документы (данные), относимые к разряду конфиденциальной информации, т.е. содержащие персональные данные, служебную тайну, коммерческую тайну, профессиональную тайну (банковскую, медицинскую, адвокатскую, педагогическую), следственную тайну, тайну патентных заявок.

Установлено, что обеспечение защиты конфиденциальной информации, содержащейся в негосударственных информационных ресурсах, и доступа к ней должно осуществляться силами собственника этих ресурсов. Более подробные регламенты для негосударственных владельцев конфиденциальной информации должны содержаться в еще не принятых законах о коммерческой, профессиональной и других видах тайн.

К вопросам защиты негосударственных информационных ресурсов относятся и вопросы их сохранности.

Библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют право списывать и реализовывать документы, отнесенные к памятникам истории и культуры, режим хранения и использования которых определяется действующим законодательством.

Гражданам - владельцам библиотек, имеющих в частной собственности собрания документов, которые включают особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятникам истории и культуры, государство оказывает поддержку в обеспечении сохранности этих собраний. Государственная поддержка предоставляется при условии регистрации собраний документов в качестве памятников истории и культуры в соответствующем федеральном органе исполнительной власти, органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органе местного самоуправления.

Зарегистрированные архивные фонды и архивные документы независимо от источника их образования, вида носителя, места хранения и формы собственности входят в состав Архивного фонда Российской Федерации. Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности общественных, религиозных объединений и организаций, в частной собственности и представляющие собой историческую, научную, социальную, экономическую, политическую или культурную ценность. Государство оказывает содействие собственникам негосударственных архивов и архивных документов в комплектовании, сохранении и использовании их архивов. В целях обеспечения сохранности особо ценных и уникальных архивных документов законодательство предписывает собственникам создавать их копии. Аналогичные нормы содержатся и в музейном законодательстве.

Можно сделать вывод, что регулирование в области защиты и сохранности ИР разработано относительно последовательнее других сфер информационной деятельности, однако нормативная база пока весьма неполна.

2.5. Защита прав граждан в области создания и использования ИР

Данное направление включает две правовые проблемы: защиту прав субъектов персональных данных и защиту граждан от вредоносной информации.

Существующее законодательство только устанавливает необходимость регулирования отношений в области персональных данных, однако до сих пор не принят закон "О персональных данных", который предусматривает разработку и утверждение перечней персональных данных, получаемых и собираемых негосударственными организациями, а также порядка лицензирования соответствующей деятельности, учета и регистрации государственных и негосударственных ресурсов, содержащих персональные данные.

В соответствии с действующим Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Не допускается использование персональных данных в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднение прав и свобод граждан Российской Федерации.

"Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" регулируют использование архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища. Законодательство ограничивает доступ к этой информации на срок 75 лет со времени создания документов; ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти - его наследниками.

После принятия закона "О персональных данных" возникнет практическая задача организации лицензирования, учета и регистрации ресурсов, содержащих персональные данные, а также государственного надзора за этой деятельностью. Представляется оптимальным с организационно-технической точки зрения, чтобы соответствующие службы были созданы в рамках Государственного регистра населения, с тем, чтобы одна и та же служба обеспечивала выполнение всех задач государственного регулирования в области персональных данных.

Защита интересов личности, государства и общества от недоброкачественной информации также является одной из важных задач в сфере государственного регулирования ИР. Особенно остро эта проблема стоит в отношении информации, распространяемой через Интернет (см. раздел 3.2.). Государство предписывает, в целях защиты, обязательную сертификацию информационных систем, баз и банков данных, предназначенных для информационного обслуживания граждан и организаций.

Целям предотвращения распространения на территории Российской Федерации недостоверной, ложной иностранной документированной информации, полученной в результате международного обмена, служит Федеральный закон "О международном информационном обмене". При ввозе информационных продуктов в Российскую Федерацию импортер должен представлять сертификат, гарантирующий соответствие данных продуктов требованиям договора. Однако критерии доброкачественности информационного продукта не разработаны, поэтому данная норма носит декларативный характер.

Защита интересов потребителей в области рекламной информации осуществляется положениями Федерального закона "О рекламе", статьи которого определяют содержание недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной и скрытой рекламы. Закон регламентирует объемы рекламных материалов, размещаемых в периодических печатных изданиях, устанавливает нормы для кино- и видео-обслуживания, радио- и телепрограмм, не разрешает, в частности, прерывать рекламой детские и религиозные передачи. Закон устанавливает правила при рекламировании отдельных видов товаров: алкогольных напитков, табака и табачных изделий; медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники; всех видов оружия, вооружения и военной техники. Однако применение норм этого закона в Интернете является весьма дискуссионным. Во всяком случае, механизмы по надзору за рекламой в Интернете пока отсутствуют.

Принятие законодательства о персональных данных является одной из наиболее актуальных проблем информационного законодательства. Вопросы же защиты прав граждан от недоброкачественной информации являются очень сложными и требуют тщательной проработки с учетом международного опыта.

2.6. Государственный надзор за деятельностью по созданию и использованию негосударственных ИР.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. № 1487, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2000 г. № 380, г. Москва "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации" на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации возложены функции надзора в области информатизации, следовательно, и в области создания, использования и защиты информационных ресурсов. В настоящее время ведется разработка необходимого нормативно-правового обеспечения, в котором будут детализированы формы и методы организации надзора. Очевидно, однако, что надзор должен удовлетворять следующим принципам:

на основе ИР оказываются информационные услуги внешним пользователям;

надзор осуществляется только за ИР, представленными в электронной форме;

надзор осуществляется в соответствии с требованиями, которые содержатся в нормативно-правовых актах обязательного применения (существенная оговорка, поскольку государственная система стандартизации перестала быть обязательной).

Однако негосударственных ИР, удовлетворяющих этим условиям, чрезвычайно много (миллионы объектов) и они очень разнообразны, поэтому организация подобной службы является сложной организационно-технической задачей и, скорее всего, для ее решения потребуется привлечение других организаций как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

Применительно к Интернету порядок и формы надзора должны, как правило, определяться нормативными актами, действующими в соответствующей области, а не специальными актами для Интернета. Для лицензируемых ресурсов основания, предмет и форма надзора определяются требованиями, содержащимися в лицензии.

3. Проблемы государственного и общественного регулирования сферы российских ИР в Интернете

3.1. Роль государства в создании ИР.

Государство через имеющиеся у него инструменты (правовые, административные и финансовые) способствует предоставлению в Интернете всех открытых государственных ИР, прежде всего, тех, обеспечение свободного доступа к которым предписано государственным учреждениям нормативными актами (информация о деятельности органов власти, о расходовании бюджетных средств, правовая информация, экологическая информация, информация в сфере науки, культуры и образования и пр.).

Необходима конкретная программа (план) создания и представления в Интернете государственных ресурсов, о которой должны широко оповещаться все создатели российских ИР, что позволит исключить дублирование.

3.2. Проблемы государственного и общественного контроля деятельности по созданию и использованию ИР.

Государственный контроль деятельности по созданию и предоставлению в доступ ИР в Интернете может осуществляться только в тех случаях, когда государство регулирует аналогичную деятельность вне Интернета, в частности, при помощи лицензирования. Примерами являются: рекламная деятельность, сбор и хранение персональных данных, аттестация и аккредитация научных журналов, издательская деятельность (включая печатные СМИ), телерадиовещание, медицинская или образовательная деятельность и др. При этом политика государства должна быть направлена на сокращение сферы лицензирования, поскольку в перспективе, по мере развития Интернета, контроль деятельности в сфере ИР будет становиться все менее эффективным.

В любом случае лицензирование сайтов с целью получения какого-либо особого статуса должно осуществляться на основе добровольного обращения владельцев сайтов. Тотальный контроль за ресурсами Интернета с целью принудительного лицензирования не должен допускаться.

Способы борьбы с распространением недоброкачественной информации (порнография, насилие, расизм, диффамация и проч.) в обозримом будущем должны быть основаны на принципах общественного регулирования. Такими способами могут быть: выработка и принятие морального кодекса, создание и распространение фильтров и проч. Имеется зарубежный опыт (Великобритания) по присвоению сайтам определенных категорий общественной организацией - Союзом операторов Интернет. Возможно, этот опыт целесообразно применить в России. Общественное категорирование сайтов не является законодательным ограничением их деятельности, но может быть достаточно эффективным инструментом морально-этического характера.

Однако, любая форма государственной цензуры в Интернете под предлогом борьбы с недоброкачественной информацией не должна допускаться. При этом государство должно поддерживать деятельность общественных организаций, вырабатывающих способы такой борьбы.

Для реального осуществления борьбы с недоброкачественной информацией должен быть решен вопрос ответственности за информацию, появившуюся на сайте, т.е. вопрос о распределении ответственности за содержание ИР между провайдером, владельцем сайта и источником информации (по аналогии с печатной продукцией - распределение ответственности между типографией, издателем и автором). Моделью решения данного вопроса может служить аналогичный закон ФРГ.

3.3. Проблемы защиты прав субъектов деятельности по созданию и использованию ресурсов

Данные проблемы сводятся к следующим направлениям:

защита интеллектуальной собственности на информационные ресурсы;

защита персональных данных субъектов Интернета;

защита пользователя от незапрашиваемой информации (спам).

3.3.1. Защита интеллектуальной собственности

Проблема защиты исключительных прав на ИР (объекты авторского права или объекты промышленной собственности), попавшие в Интернет, является весьма неоднозначной. Многие авторитетные специалисты в России и за рубежом считают такую защиту бесперспективной, поскольку распространение информации в Интернете носит принципиально публичный, т.е. внерыночный характер.

Однако, пока более распространена иная точка зрения, согласно которой общество и государство должно вырабатывать механизмы защиты, опирающиеся на рыночный (товарный) принцип распоряжения интеллектуальной собственностью на ИР, распространяемые в Интернете. Очевидно, такие механизмы должны иметь комплексный характер: правовой, морально-этический и технологический. Соответственно в деятельности по выработке мер защиты должны участвовать и государство, которому принадлежит приоритет в правовой сфере, и общественные организации, которые могут и должны определять характер морально-этических мер, и частный сектор, наиболее эффективный при создании и распространении технологических средств.

Поскольку проблема защиты интеллектуальной собственности в Интернете является глобальной, то любые меры в этой области должны быть согласованы с международной практикой и особенно с практикой передовых стран, занимающих доминирующее положение в Интернете. С этой точки зрения для России очень важно активное участие в международных инициативах, ставящих целью выработку механизмов защиты интеллектуальной собственности в Интернете, например, в системе INDECS. Координацию российского участия в таких инициативах могло бы взять на себя государство.

3.3.2. Защита персональных данных

Вопросы защиты прав граждан в связи с использованием персональных данных должны решаться применительно к Интернету в рамках общего законодательства о персональных данных.

3.3.3. Защита от незапрашиваемой информации (спам)

Деятельность по ограничению спама должна носить комплексный характер, как правовой, так и технологический. Очевидно, что правовые нормы борьбы со спамом должны регулироваться государством. Варианты таких норм представлены в зарубежном законодательстве. В то же время практические шаги по ограничению спама при помощи специальных программно-технологических средств более эффективно могут осуществляться частным сектором.

3.4. Вопросы эффективной организации ресурсов

Эффективная организация ресурсов связана, в основном, с информационно-технологическими проблемами и требует не столько государственного регулирования, сколько организации совместных действий государственного и частного секторов Интернета. Задача заключается в выработке рекомендаций и инструментов, которые бы не ограничивали активность частного сектора, в основном формирующего информационные ресурсы Интернета, но в то же время создавали бы предпосылки для максимально эффективного использования создаваемых ресурсов как государственного, так и частного секторов. Основными практическими задачами этого направления являются:

Идентификация информационных ресурсов;

Создание и внедрение системы метаданных и лингвистического обеспечения;

Координация деятельности по каталогизации ресурсов Интернета;

Создание системы архивирования социально значимых ресурсов Интернета;

3.4.1. Идентификация информационных ресурсов

Формальная идентификация документа, инвариантная относительно формальных преобразований этого документа, в том числе копирования, является инструментом решения многих проблем, прежде всего, защиты авторских прав. Однако научно-методические и практические трудности решения этой задачи весьма велики. Поскольку в глобальном Интернете потребности во введении системы идентификации еще острее, чем в российском, можно надеяться на массовое распространение одной из предлагаемых международных систем идентификации, например, DOI (Digital Object Identification) или ISTC (Inernational Standard Textual Code), в виде стандарта де-факто. В этом случае задача формулируется как координация ведущих российских государственных и частных производителей ИР с целью введения такой системы в России, подготовки соответствующих стандартов и, возможно, создания национального центра идентификации. Однако в настоящее время конкурирует ряд систем идентификации, и российским ответственным структурам следует сделать выбор по присоединению к одной из таких систем.

3.4.2. Создание системы метаданных и единого лингвистического обеспечения

Для обеспечения эффективной навигации и поиска в быстро растущих информационных ресурсах глобального Интернета, в обозримом будущем неизбежно появление стандарта де-факто на метаданные, вероятно, на базе Дублинского ядра метаданных. В этом случае необходимо разработать и реализовать программу по его внедрению в российском Интернете, также с участием ведущих государственных и частных производителей ресурсов. Следует также учитывать наличие конкурентных предложений, прежде всего, метаданных системы GILS, а также языков метаданных, предлагаемых для отдельных категорий ИР, например, геопространственных или аудиовизуальных.

Однако внедрение российской системы метаданных влечет за собой и необходимость чисто российской оригинальной крупной разработки, а именно, входящего в состав метаданных или совместимого с ним комплекса лингвистических средств (классификаторов, словарей и лингвистических процессоров), ориентированных на обработку и поиск русскоязычных текстов, а также автоматический перевод с русского языка и на русский. В силу объема и сложности этой задачи и наличия общей заинтересованности в ее решении крайне целесообразно скоординировать усилия в этом направлении финансовые и интеллектуальные ресурсы государственных и частных разработчиков.

3.4.3. Каталогизация Интернет- ресурсов

Внедрение Дублинского ядра метаданных или другой аналогичной универсальной системы метаданных и гипотетического единого лингвистического обеспечения среди производителей ИР на основе "самоописания" - дело долгое, сложное и даже при хорошей организации никогда не достигнет 100% охвата русскоязычных ИР Интернета. Поэтому на обозримую перспективу необходимо будет осуществлять каталогизацию ресурсов Интернета с привлечением интеллектуальных сил.

В настоящее время доминирующую роль в этом процессе в России играют частные коммерческие и некоммерческие организации и физические лица. Присутствие государственных организаций в процессе каталогизации в Интернете просто незаметно. В то же время государственные организации, прежде всего, в библиотеках, органах НТИ и других информационных центрах обладают значительными ресурсами опытных библиографов, референтов и каталогизаторов, объединенные усилия которых могли бы обеспечить качественное стандартное описание и индексирование большой части социально значимых ИР, особенно в сфере науки, культуры и образования.

С другой стороны, правительственные информационные структуры США и присоединившиеся к ним информационные организации других стран и межправительственных организаций (проект GILS) организуют единую систему каталогизации Интернет-ресурсов и необходимо детально обсудить целесообразность присоединения к этому проекту.

В России с учетом этого опыта следует организовать постоянный проект по государственной каталогизации социально значимых информационных ресурсов Интернета. Этот проект должен быть скоординирован с проектом корпоративной каталогизации, а также учитывать деятельность частного сектора в области каталогизации. Вероятно, этот проект должен быть реализован в рамках Межведомственной программы "Электронные библиотеки России" или другой межведомственной программы, объединяющей усилия в области Интернета.

3.4.4. Архивирование Интернет-ресурсов

Динамичный характер Интернет-ресурсов определяет необходимость создания системы архивирования наиболее ценных (социально значимых) ресурсов. Деятельность по архивированию весьма многообразна и требует участия как государственных (библиотек, архивов, других информационных центров), так и негосударственных организаций. Естественно, что архивирование должно осуществляться с полным соблюдением прав владельцев соответствующих ресурсов.

Вероятно, для разных типов ресурсов система архивирования должна реализовываться различными способами. Примером может служить норма из проекта Положения о ВАКе, согласно которой электронные научные издания, публикация в которых будет признаваться ВАКом при защите диссертаций, должны архивироваться в Федеральном депозитарии электронных изданий в НТЦ "Информрегистр".

3.5. Организация государственно-общественной деятельности в области ИР Интернета

Перечисленные выше направления требуют различных форм организации государственно-общественной деятельности. В ряде направлений главная задача - обеспечить рабочую координацию деятельности государственных организаций между собой и государственного и частного сектора. Что касается координации государственных организаций между собой, то наиболее приемлемым механизмом может стать Межведомственная программа "Электронные библиотеки России", объединяющая основных государственных производителей общедоступных ИР. Координирующие органы этой программы могли бы также начать активное взаимодействие с частным сектором Интернета с целью выработки наиболее эффективных форм такого взаимодействия и совместной реализации общезначимых крупных проектов российского Интернета, таких как создание каталогов, системы архивирования или лингвистического обеспечения.

Вопросы защиты интересов субъектов Интернета требуют участия государства, в основном в форме создания правовых актов. Главная задача при этом - обеспечить максимальное участие частного сектора на этапах разработки этих правовых актов. Опыт показывает, что принятие законов, не отражающих в должной степени общественной потребности, не дает необходимого эффекта. Однако формы такого участия следует дополнительно проработать.

Контроль за распространением недоброкачественной информации, как было сказано, должен осуществляться, как правило, общественными организациями, чтобы не превратиться в запрещенную Конституцией государственную цензуру.

Однако, в настоящее время не существует авторитетной общественной организации, объединяющей ведущих производителей информационных ресурсов в российском Интернете. Задача заключается в создании такой организации, возможно на основе одной из существующих.

Именно эта организация должна стать инструментом координации деятельности негосударственного сектора в области ресурсов по всем другим направлениям, рассмотренным в настоящей концепции.

4. Выводы

Государственная политика в области регулирования негосударственных информационных ресурсов должна преследовать следующие цели:

обеспечение прав граждан на доступ к информации;

защита прав производителей информационных ресурсов и систем и стимулирование развития сектора информационных услуг российской экономики;

стимулирование негосударственных производителей социально значимых ресурсов;

использование негосударственных информационных ресурсов для формирования государственных информационных ресурсов:

защиту прав граждан при создании и использовании персональных данных;

обеспечение сохранности социально значимых информационных ресурсов.

Для достижения поставленных целей государство применяет следующие способы управления и регулирования:

разработку и совершенствование нормативно-правовой базы;

создание механизмов, обеспечивающих защиту прав легитимных производителей ресурсов, в частности, служб учета, депонирования и регистрации;

создание служб надзора, обеспечивающих защиту прав потребителей информационных услуг и защиту субъектов персональных данных;

реализацию комплексных программ по разработке информационных технологий, обеспечивающих эффективное создание и использование ресурсов, особенно в Интернете;

организацию механизмов, обеспечивающих сохранность и архивирование социально-значимых негосударственных информационных ресурсов.

Наиболее актуальными задачами государственного регулирования деятельности по созданию и использованию негосударственных информационных ресурсов являются:

принятие нормативных актов, регулирующих разграничение прав владения и распоряжения относительно государственных и негосударственных ресурсов;

принятие нормативно-правовых актов, регулирующих формирование и использование ресурсов, содержащих персональные данные;

системная ревизия действующих правовых актов различного уровня, регулирующих деятельность в области информационных ресурсов, в частности, лицензирование;

конкретизация ответственности негосударственных производителей информационных ресурсов по участию в формировании государственных ресурсов;

развитие новых форм борьбы с распространением контрафактной информационной продукции;

определение ответственности органов власти различного уровня за регулирование деятельности в Интернете;

реализация комплексной программы развития информационных ресурсов в Интернете (Программа "Электронные библиотеки России");

ревизия действующих служб регистрации и депонирования информационных ресурсов и придание им правоустанавливающего характера;

организация служб госнадзора в области создания и использования информационных ресурсов.

КОНЦЕПЦИЯ
управления государственными информационными ресурсами

Рекомендована
Правительством Российской Федерации для использования при разработкефедеральных программ по формированию общедоступных государственных информационных ресурсов

1. Характеристика проблемы

Информационные ресурсы являются необходимым условием эффективной деятельности во всех сферах жизни общества. Количество и качество информационных ресурсов, степень их использования на рубеже XXI века становятся определяющими факторами уровня развития страны и ее статуса в мировом сообществе.

Информационные ресурсы России по своему объему и широчайшему тематическому спектру соответствуют масштабам территории, экономики, людским, природным, культурным и иным ресурсам страны. Информационные ресурсы формируются в организациях и на предприятиях всех форм собственности и подчиненности в ходе их деятельности в хозяйственной, научной, социальной или любой иной сфере. В их состав входят разнообразные по содержанию, структуре, технологии формирования и организации информационные массивы: библиотечные, архивные и иные документальные фонды, базы данных, регистры, кадастры, электронные издания и библиотеки, другие информационные продукты.

Значительная часть информационных ресурсов России создана на средства государственного бюджета и сосредоточена в государственном секторе. К числу наиболее значимых государственных информационных ресурсов относятся следующие массивы информации:

Библиотечные ресурсы около 150 тысяч библиотек, из которых более 2,5 тыс. научных и публичных библиотек имеют автоматизированные информационные технологии и базы данных.

Архивный фонд Российской Федерации общим объемом более 460 млн.ед.хр., в том числе в непосредственном ведении Росархива - свыше 193 млн.ед.хр. и несколько сот баз данных.

Информационные ресурсы Государственной системы научно-технической информации (ГСНТИ), в формировании которых участвуют более 30 специализированных организаций федерального и отраслевого уровня, 69 региональных информационных центров, а также государственные предприятия отраслей материального производства.

Информационные ресурсы Государственной системы статистики, включающие информационные фонды по отраслям статистики, информационные фонды интегрированных баз данных, Единый государственный регистр предприятий и организаций, первичную статистическую информацию.

Государственные информационные ресурсы правовой информации, сосредоточенные в Минюсте России и ФАПСИ, подведомственных им центрах правовой информатизации, а также разнообразные ресурсы судебных органов.

Информационные ресурсы органов государственной власти и управления всех уровней, включающие массивы социальной и управленческой информации.

Информация о природных ресурсах, явлениях и процессах, сосредоточенная в нескольких секторах информационной сферы:

топографо-геодезическая и картографическая информация - в Роскартографии, которая возглавляет работы по созданию в стране географических информационных систем (ГИС), обеспечивающих естественную пространственную привязку информации о любых природных объектах;

информация о недрах, водных и лесных ресурсах - в МПР России: Единой информационной системе недропользования (Федеральный геологический фонд и его филиалы), Государственном банке цифровой геологической информации, водном и лесном кадастрах, музейно-библиотечных и коллекционных фондах, фондах эталонов минерального сырья и кернового материала;

метеорологическая информация и информация об охране окружающей среды (метеорологическая, аэрологическая, гидрологическая, океанографическая, агрометеорологическая и др.) объемом более 1 Тб;

информация о земельных участках - в Росземкадастре.

Информационных ресурсы в области образования, аккумулированные не только в библиотеках более 500 российских вузов (общий фонд свыше 300 млн.ед.хр.), но и в создаваемых региональных центрах информации (21), региональных центрах новых информационных технологий (57 краевых, республиканских, областных, городских центров и 13 специализированных центров) и в формируемой Федеральной университетской сети RUNNet.

Подробный анализ состава, структуры и состояния государственных информационных ресурсов России содержится в регулярно подготавливаемом Минсвязи России Национальном докладе "Информационные ресурсы России".

За последние годы произошла существенная эволюция информационных потребностей. Снизился интерес к научно-технической информации, но резко возрос интерес к экономической, финансовой и правовой информации, особенно связанной с правами собственности.

Управление созданием информационных ресурсов государственных органов и организаций обычно осуществляется в рамках решения конкретных задач или выполнения отдельных функций этих органов и организаций и как особая сфера управления чаще всего не выделяется. В результате затруднен эффективный обмен полезной информацией между государственными организациями и, тем более, между различными ведомственными структурами, а также многоцелевое использование государственных информационных ресурсов. Определенными положительными явлениями на этом фоне являются сохранение стабильности функционирования Государственной системы статистики и Архивного фонда Российской Федерации, методическое руководство библиотечной сетью России со стороны Минкультуры России, воссоздание ГСНТИ под руководством Минпромнауки России и некоторые другие примеры согласованного формирования и использования информационных ресурсов, содержащих сведения, предоставляемые организациями различной ведомственной и территориальной принадлежности.

Для органов власти всех уровней остаётся характерным отсутствие ориентации создаваемых информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов. Это способствует сохранению закрытости и недемократичности российской власти.

Действующее законодательство не создало механизмов регулирования правовых отношений в области государственных информационных ресурсов, не раскрывает способов реализации прав государства как собственника, не конкретизирует объем прав их создателей, а низкая культура договорных отношений не позволяет органам исполнительной власти чётко, однозначно и в полной мере регулировать процессы их формирования и использования.

Практически отсутствует координация создания федеральными и региональными органами государственной власти информационных фондов и баз данных о юридических и физических лицах и правоотношениях между ними. Это отрицательно отражается на полноте и актуальности этих ресурсов и приводит к значительному дублированию работ по их созданию и ведению.

Повсеместно недооценивается экономическая значимость созданных государственных информационных ресурсов. Следствием этого является неполнота, а нередко и полное отсутствие бухгалтерского учёта этих ресурсов в организациях и на предприятиях. Полного реестра созданных и действующих в стране государственных информационных ресурсов нет. Отдельные составляющие такого реестра имеются в ряде центров информации (НТЦ "Информрегистр", ВНТИЦ, ФИПС, ФАПРИД, Росархив и др.). Однако они не гарантируют полноту регистрации и учета соответствующих ресурсов и не отслеживают права собственности на них.

Задачи управления государственными информационными ресурсами до сих пор решаются в основном в узких рамках интересов отдельных ведомств, что не приносит желаемого эффекта. Преодоление межведомственных барьеров и информационной закрытости, развитие информационных ресурсов, соответствующих задачам страны в начале XXI века, возможно только на основе выработки общегосударственных, согласованных решений в области управления государственными информационными ресурсами и, в целом, на основе четко сформулированной и эффективно реализуемой государственной информационной политики.

2. Цели Концепции управления государственными информационными ресурсами

Целями государства в области управления информационными ресурсами является создание необходимых условий и эффективных механизмов для осуществления следующих функций:

создание первичных и производных информационных массивов и продуктов, необходимых для выполнения всего комплекса задач государственного управления и реализации конституционных прав граждан на доступ к информации;

надежное хранение и защита информационных ресурсов;

эффективное использование информационных ресурсов в деятельности органов власти и государственных учреждений;

обеспечение свободного доступа граждан и организаций к информационным ресурсам в соответствии с Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации.

Достижение этих целей связано с решением большого числа комплексных управленческих задач, основными из которых являются:

координация деятельности различных ведомственных и региональных структур, а также организаций негосударственного сектора по формированию и использованию информационных ресурсов и создание, таким образом, условий для формирования единого информационного пространства;

организация представления, сбора и обработки обязательно представляемой информации;

учет государственных информационных ресурсов и обеспечение доступности информации об их составе, размещении и условиях использования;

организация финансирования и оптимизация затрат бюджетных средств на формирование, использование и защиту государственных информационных ресурсов;

организация защиты государственных информационных ресурсов, контроль их состояния, сохранности и установленных в соответствии с законодательством режимов использования.

Целью данной Концепции является определение методов и механизмов, при помощи которых государство решает перечисленные задачи. При определении целей и методов управления в рассматриваемой сфере настоящая Концепция в значительной мере опирается на положения Концепции государственной информационной политики. Концепция должна способствовать обеспечению согласованности и эффективности действий государственных органов, организаций и должностных лиц по управлению информационными ресурсами при одновременном учете особенностей задач различных уровней государственного управления и особенностей конкретных видов информационных ресурсов.

Концепция относится, прежде всего, к управлению процессами формирования, защиты и использования информационных ресурсов, являющихся объектами государственной собственности. Государственными информационными ресурсами по праву собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" являются отдельные документы, отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах, создаваемые, приобретаемые, накапливаемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных установленных законом способов. Кроме того, Концепция должна служить ориентиром для должностных лиц всех государственных предприятий и учреждений, представителей государства в органах управления иных коммерческих и некоммерческих организаций по вопросам управления информационными ресурсами, создаваемыми полностью или частично на собственные средства этих организаций.

В связи с изложенным управление государственными информационными ресурсами в рамках данной Концепции понимается как система согласованных решений и действий государственных органов, организаций и должностных лиц по организации формирования и защиты всех информационных ресурсов в государственном секторе и их использования в интересах государства и общества в целом. Проблемы выбора и реализации технологий формирования, защиты и использования конкретных информационных ресурсов лежат за рамками настоящей Концепции.

Основные механизмы реализации Концепции связаны с совершенствованием на ее основе нормативного обеспечения процессов создания, функционирования и использования государственных информационных ресурсов. Это совершенствование должно обеспечить уточнение состава и способов реализации прав владения и распоряжения рассматриваемыми информационными ресурсами, определение правил бухгалтерского учета данных объектов и их оценки, усиление ответственности органов государственной власти - заказчиков ресурсов за их эффективное использование, стимулирование активности предприятий - создателей государственных информационных ресурсов по их широкой реализации. Особое значение имеет создание на единой методологической основе системы нормативных актов, реализующих положение п.1 ст.10 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" об открытости и общедоступности государственных информационных ресурсов.

Для реализации положений Концепции могут применяться определенные рыночные механизмы, прежде всего, в части стимулирования развития информационного рынка в стране. Следует, однако, учитывать, что рыночные отношения не являются доминирующими для сферы государственных информационных ресурсов, так как они предназначены для обеспечения государством конституционных прав граждан на информацию, а также для обеспечения самих процессов государственного управления. В связи с подобными особенностями использования государственных информационных ресурсов чисто экономический эффект от реализации Концепции не может быть признан доминирующим критерием для ее оценки, а точное определение такого эффекта затруднено. В то же время, достижение требуемой Концепцией согласованности действий органов исполнительной власти по созданию и использованию информационных ресурсов способно обеспечить значительный уровень оптимизации распределения и расходования средств государственного бюджета.

Социальный и политический эффект от реализации Концепции заключается в создании условий для повышения эффективности и согласованности работы всех звеньев аппарата государственного управления, обеспечения прав граждан на информацию, расширения возможностей граждан по удовлетворению своих законных потребностей в социальной, экономической, культурной сферах.

3. Основные функции управления государственными информационными ресурсами

Характеристики объектов управления и состав субъектов, действия которых регламентируются, на различных уровнях государственного управления различаются, однако принимаемые на них решения должны быть согласованными и взаимосвязанными. Это достигается за счет общности и взаимосвязанности основных функций управления государственными информационными ресурсами с учетом задач и особенностей конкретных уровней управления. К этим основным функциям, необходимым для решения задач, перечисленных в разделе 2., можно отнести:

определение полномочий и обязанностей органов государственной власти, предприятий и организаций, подразделений и отдельных специалистов по формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;

определение состава государственных информационных ресурсов, необходимых на данном уровне;

определение состава и источников информации, необходимой для формирования государственных информационных ресурсов, и организацию представления, сбора и обработки этой информации;

организацию учета и регистрации государственных информационных ресурсов, в том числе их учета как имущества;

координацию использования государственных информационных ресурсов, в том числе с целью использования информационных ресурсов других отраслей, регионов, организаций;

определение порядка и условий использования государственных информационных ресурсов различными группами пользователей;

определение порядка и организацию финансирования деятельности по созданию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;

организацию защиты государственных информационных ресурсов, контроль их состояния, сохранности и использования.

Для организации управления государственными информационными ресурсами особое значение имеет определение полномочий и обязанностей органов и организаций по отношению к конкретным информационным ресурсам. Для выполнения этой задачи используются различные методы - от принятия федеральных законов и создания крупных баз метаданных на федеральном уровне до конкретных должностных инструкций и элементарных директорий используемых файлов на уровне организации. Однако все эти методы должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной политике в области управления государственными информационными ресурсами.

Определение полномочий и обязанностей по управлению государственными информационными ресурсами связано, прежде всего, с определением состава субъектов, выполняющих перечисленные выше функции, а также с уточнением правоотношений между этими субъектами.

4. Организация управления государственными информационными ресурсами

Государственные информационные ресурсы являются неотъемлемой частью обеспечения деятельности любых государственных органов власти, государственных организаций и предприятий. Подавляющая часть информационных ресурсов государственных органов и организаций содержит информационные массивы и продукты, отражающие результаты деятельности этих организаций в той или иной сфере. По этим причинам управление государственными информационными ресурсами должно осуществляться непосредственно в процессах государственного управления.

В сложившейся структуре государственного управления (в том числе, управления информационной деятельностью), можно выделить три параллельно существующие схемы управления (схемы А, Б, В).

А. Функциональная (межведомственная) схема - орган исполнительной власти осуществляет функции управления по отношению к данному виду деятельности, независимо от ведомственного или регионального подчинения организации, осуществляющей эту деятельность.

Б. Ведомственная (иерархическая) схема - орган исполнительной власти руководит всеми функциями подчиненных ему организаций. Несмотря на то, что информационные ресурсы различных ведомств пересекаются по своему составу, управление их созданием и использованием реально чаще всего осуществляется по иерархической ведомственной схеме.

В. Региональная схема - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации руководит функциями организаций, расположенных на данной территории. В полной мере региональная схема управления реализуется по отношению к организациям регионального подчинения, но многие функции управления, в частности координация деятельности, фактически осуществляются по отношению ко всем организациям региона.

Различные функции управления одним и тем же объектом могут осуществляться по различным схемам, что часто создает весьма сложные и противоречивые ситуации. При управлении столь большим и неоднородным объектом, как информационные ресурсы, особенно важно найти правильные соотношения между применяемыми схемами управления, объектами и конкретными функциями управления.

В соответствии с общей структурой государственного управления, можно выделить следующие уровни управления государственными информационными ресурсами:

федеральный уровень,

региональный уровень (субъекты Российской Федерации),

локальный уровень (уровень организаций и предприятий).

На федеральном уровне в наибольшей степени характерно применение всех трех перечисленных выше схем управления.

Управление формированием государственных информационных ресурсов, обеспечивающих и отражающих деятельность определенных отраслей народного хозяйства и направлений деятельности и координация использования информационных ресурсов внутри этих отраслей осуществляется (по схеме Б) соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Министерства и ведомства должны обеспечить также контроль управления информационными ресурсами на уровне подчиненных им государственных организаций и предприятий. Аналогичным образом Федеральное Собрание Российской Федерации, органы прокуратуры и судебные органы федерального уровня обеспечивают управление формированием и использованием собственных информационных ресурсов и контроль управления информационными ресурсами подчиненных им организаций и предприятий.

Особую роль для организации управления государственными информационными ресурсами в масштабе всей Российской Федерации играет осуществление методического руководства, координации и контроля формирования и использования отдельных видов информационных ресурсов независимо от их отраслевой или региональной принадлежности. К таким информационным ресурсам, нуждающимся в осуществлении ряда управляющих функций на межведомственной основе (схема А), относятся библиотечные фонды, ресурсы научно-технической информации, архивные фонды, государственная статистика, картографическая информация и ряд других видов информационных ресурсов. В настоящее время функции межведомственной координации и управления по отношению к перечисленным видам государственных информационных ресурсов выполняют соответственно Минкультуры России, Минпромнауки России, Росархив, Госкомстат России, Роскартография. Четкое определение функций межведомственного управления отдельными видами государственных информационных ресурсов, перечня видов информационных ресурсов, требующих применения данной схемы управления, закрепление функций методического руководства и координации формирования таких информационных ресурсов являются ключевыми и неотложными задачами организации управления государственными информационными ресурсами на федеральном уровне.

Наибольшее значение имеет разграничение функций ведомственного и межведомственного управления в области организации использования государственных информационных ресурсов для непосредственного обеспечения процессов государственного управления, в особенности для принятия решений в органах государственной власти (Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный, Высший арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, а также Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и представители Президента Российской Федерации в федеральных округах). Координация работ по управлению государственными информационными ресурсами для данной сферы возлагается на ФАПСИ.

При организации управления информационными ресурсами региональных и межрегиональных органов и организаций федерального подчинения необходимо сочетать ведомственную и территориальную (схема В) схемы управления. Общая координация формирования и использования информационных ресурсов указанных органов и организаций, а также организация их взаимодействия с информационными ресурсами соответствующих субъектов Российской Федерации должна осуществляться под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При организации управления федеральными информационными ресурсами в регионах следует учитывать утвержденную Правительством Российской Федерации схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

На региональном уровне управление государственными информационными ресурсами осуществляется согласованно органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) и уполномоченными ими организациями. Необходимо, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации был определен орган (организация), ответственный за координацию, организационное и методическое обеспечение работ по управлению информационными ресурсами.

В целях повышения согласованности действий по управлению формированием государственных информационных ресурсов на федеральном и региональном уровнях компетенция и полномочия органов исполнительной, законодательной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть достаточно полно отражены в договорах о разграничении полномочий, совместном ведении или соответствующих положениях о федеральных органах власти. Для повышения эффективности управления, в каждом таком органе должна быть определена персональная ответственность руководителей и должностных лиц за формирование информационных ресурсов и контроль исполнения, как в самом органе, так и в подведомственных организациях.

На уровне предприятий и организаций осуществляется управление информационными ресурсами в целях информационного обеспечения их основной деятельности и выполнения установленных законодательством и иными нормативными документами обязанностей по информированию органов государственной власти, других организаций и граждан. Ответственность за проведение государственной политики в области управления информационными ресурсами на государственных предприятиях и в учреждениях несет руководитель предприятия (учреждения). В организациях, обладающих значительными и разнообразными информационными ресурсами, желательно определять конкретного специалиста, ответственного за организацию и координацию работ по формированию, защите и использованию информационных ресурсов.

Большое значение имеет организация взаимодействия в области управления формированием информационных ресурсов с органами местного самоуправления. Имеющиеся значительные муниципальные информационные ресурсы, не являясь согласно действующему законодательству государственной собственностью, во многих случаях являются основой для создания государственных информационных ресурсов. Государственное регулирование процессов формирования и использования информационных ресурсов на муниципальном уровне должно осуществляться как на законодательной основе, в части предоставления обязательной информации, так и на договорной основе в рамках взаимообмена или приобретения необходимой информации. При этом большую роль могут играть методы экономического стимулирования (избирательного финансирования) информационной деятельности и информационного обеспечения населения.

Отдельные функции управления государственными информационными ресурсами могут осуществляться по различным схемам. Так, функции координации и методического руководства организацией защиты государственных информационных ресурсов всех уровней возлагаются на ФАПСИ при участии Гостехкомиссии России (в части некриптографических методов и средств защиты информации).

Организация управления государственными информационными ресурсами может модифицироваться в соответствии с изменениями задач и структуры государственного управления в целом или в ее отдельных частях. Например, в особый период основной целью государственного управления информационными ресурсами становятся оперативное представление Президенту Российской Федерации, высшим органам государственной власти Российской Федерации, Совету Безопасности Российской Федерации специальной информации, необходимой для принятия решений в области безопасности, обороны, мобилизационной готовности и связанных с этими проблемами вопросам, а также обеспечение информационной безопасности информационных и телекоммуникационных сетей и баз данных. В связи с этим, в особый период координация и управление основными государственными информационными ресурсами возлагается на ФАПСИ.

Как указывалось выше, в органах и организациях различной ведомственной и территориальной принадлежности, принадлежащих к разным уровням управления, методы управления государственными информационными ресурсами должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной политике в области управления государственными информационными ресурсами. В связи с этим общая координация работ по управлению государственными информационными ресурсами и методическое обеспечение этих работ должны быть возложены на федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за проведение государственной политики и осуществляющим управление в области информатизации, а также координацию в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. С учетом существующей нормативной базы, таким органом целесообразно определить Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.

5. Правовые отношения между субъектами управления государственными информационными ресурсами

Управление информационными ресурсами должно строиться на принципах признания права собственности на информационные ресурсы. Это позволит в дальнейшем опереться на силу гражданского и уголовного права при регулировании взаимоотношений и введению государственных информационных ресурсов в гражданский оборот.

Безоговорочно признается превалирующее право собственности государства на информационные ресурсы, создаваемые, приобретаемые, накапливаемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных установленных законом способов.

Ни одно министерство, ведомство или организация федерального уровня, равно как и субъекта Российской Федерации не может быть собственником создаваемых накапливаемых за счет средств бюджета информационных ресурсов, а только владельцем или пользователем этих ресурсов.

Управление государственными информационными ресурсами как объектом собственности, в силу ст. 114 Конституции Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации, которое назначает федеральный орган исполнительный власти, наделенный полномочиями реализации от лица государства прав собственника государственного имущества. С учетом сложившейся практики таким органом целесообразно определить Министерство имущественных отношений Российской Федерации.

Компетенция каждого министерства, ведомства или организации по владению или пользованию государственными информационными ресурсами определяется в Положении, определяющем статус министерства. Минимущество России вправе с согласия Правительства Российской Федерации передать часть функций по распоряжению государственными информационными ресурсами другому министерству или ведомству.

Субъектам Российской Федерации передача права распоряжения, владения и пользования государственными информационными ресурсами, равно как и информационными ресурсами совместного ведения осуществляется на основании договоров о разграничении полномочий, передаче собственности или о совместном ведении. Также на основе договоров должны разграничиваться правомочия владения и распоряжения информационными ресурсами, для создания, развития и эксплуатации которых помимо средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации используются средства иных субъектов права (например, собственные средства предприятий и организаций).

6. Методы и механизмы реализации функций управления государственными информационными ресурсами

На нынешнем этапе развития государственных информационных ресурсов России методы реализации перечисленных в разделе 3 функций управления информационными ресурсами относятся к следующим основным направлениям:

совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения управления государственными информационными ресурсами;

совершенствование организационных структур, связанных с формированием и использованием государственных информационных ресурсов;
организация учета и регистрации государственных информационных ресурсов и разработка критериев и методик оценки их стоимости;

разработка принципов и практическое создание системы финансово-экономического обеспечения деятельности по формированию и использованию государственных информационных ресурсов;

разработка и внедрение унифицированных технологий использования телекоммуникационных сетей для координации управления государственными информационными ресурсами;

организация и осуществление государственного надзора за состоянием и функционированием государственных информационных ресурсов России.

Работы по развитию нормативно-правовой базы управления информационными ресурсами в настоящее время должны быть направлены, прежде всего, на определение состава полномочий и обязанностей органов и организаций по управлению государственными информационными ресурсами, сбору, представлению и обработке информации, формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов. На федеральном уровне необходимо как можно быстрее принять ряд стратегических решений по организации управления теми видами информационных ресурсов, в создании и использовании которых активно участвуют или в высокой степени заинтересованы организации многих ведомств. В каждом из таких случаев распоряжением Правительства Российской Федерации должен быть выделен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию и нормативно-методическое обеспечение работ по развитию данного вида информационных ресурсов. Прежде всего, к таким ресурсам относятся ряд кадастров и регистров, а также справочно-информационные ресурсы для обслуживания населения.

Как отмечалось в разделе 4, важнейшей задачей является организация государственного регулирования информационных процессов на муниципальном уровне. Для разграничения полномочий по формированию и использованию информационных ресурсов между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо принять соответствующий Федеральный закон.

В обозримый период не представляется целесообразным какой-либо серьезный пересмотр основ федеральной законодательной базы в сфере информационных ресурсов, сформированной Федеральными законами Российской Федерации: "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ, "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ, "Об участии в международном информационном обмене" от 4 июля 1996 года № 85-ФЗ и рядом других. Необходимо лишь внести в эти законы отдельные изменения, модифицировав или заменив ряд положений, не оправдавших себя на практике.

В то же время, необходимо добиться, чтобы в любых законодательных и иных правовых актах, касающихся отдельных видов и сфер производственной, экономической, социальной и другой деятельности уделялось необходимое внимание вопросам создания и использования информационных ресурсов, необходимых для этой деятельности и позволяющих получить информацию о ее ходе и результатах.

Серьезные задачи стоят в области доработки и совершенствования законодательств субъектов Российской Федерации. В настоящее время в ряде из них подготовлены или готовятся законодательные акты, регламентирующие формирование и использование информационных ресурсов. Однако в этих законах отсутствуют нормы по разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по распоряжению информационными ресурсами, а некоторые положения прямо противоречат федеральному законодательству. К работе по устранению этих противоречий должны быть привлечены специалисты Минсвязи России, Минюста России, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а при необходимости федеральные органы исполнительной власти, ответственные за координацию управления затронутыми этими противоречиями видами информационных ресурсов.

Специальным правовым актом необходимо предписать федеральным органам исполнительной власти, другим организациям, осуществлять инвентаризацию информационных ресурсов, создаваемых за счет и с привлечением средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и находящихся в ведении учреждений и предприятий всех форм собственности и/или закрепленных в федеральной собственности нормативными актами.

Значительную часть норм следует вводить на уровне актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, а также уставах организаций, являющихся получателями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, необходимо предусмотреть обязанности по формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов, согласованные с требованиями федеральных законов. Ряд правовых норм по распределению полномочий, между органами и организациями, относящимися к разным ветвям государственной власти, может быть принят на уровне Указов Президента Российской Федерации.

Весьма важно в нормативно-правовых документах четко определить полномочия государственных организаций по использованию имеющихся у них информационных ресурсов для производства и распространения (прежде всего коммерческого) информационных продуктов и услуг. Такими документами должны быть утверждаемые вышестоящим органом исполнительной власти уставы организаций, договора и контракты, заключаемые между ведомствами и организациями. Целесообразно разработать типовые договоры о формировании и использовании государственных информационных ресурсов для отдельных видов информационных ресурсов и групп организаций.

Необходимо обеспечить законодательную основу для жесткого контроля предоставления обязательной информации с введением определенных санкций к нарушителям. Санкции, налагаемые на нарушителей, должны найти свое отражение в Административном Кодексе Российской Федерации. Такой контроль должны осуществлять непосредственно государственные организации, ответственные за сбор обязательной информации, а решение о применении санкций должно приниматься по их представлению органами прокуратуры.

Целесообразно дополнить соответствующими нормами постановление Правительства Российской Федерации, касающееся государственных закупок товаров и услуг. Необходимо обеспечить полное отражение в общедоступных информационных ресурсах результатов движения бюджетных средств и эффективное использование государственных информационных ресурсов при подготовке и проведении тендеров и конкурсов.

Одно из условий совершенствования организационных структур, связанных с формированием и использованием государственных информационных ресурсов, связано с подчеркнутой в разделе 4 необходимостью выделения в каждом органе исполнительной власти подразделений и конкретное должностное лицо, ответственные за организацию работ по управлению государственными информационными ресурсами.

Важнейшей задачей является создание организаций и подразделений, специализирующихся на массовом информационном обслуживании на основе государственных информационных ресурсов. В настоящее время большинство государственных органов и организаций, обладающих информационными ресурсами, содержащими сведения, интересующие массового пользователя, не специализируются на ведении массового информационного обслуживания и не имеют соответствующих технологических, кадровых, организационных и финансовых возможностей. Во многих случаях наиболее перспективным путём решения данной проблемы является организация взаимодействия с негосударственными (коммерческими и некоммерческими) информационными службами, которые могли бы производить информационные продукты и услуги на основе государственных информационных ресурсов. В связи с этим, одной из задач в области управления государственными информационными ресурсами является установление порядка использования этих ресурсов негосударственными информационными службами и условий распространения производимых в результате информационных продуктов и услуг.

Одним из механизмов контроля расширения круга участников создания государственных информационных ресурсов и предоставления на их основе информационных услуг является лицензирование организаций, которые специализируются на формировании федеральных информационных ресурсов и информационных ресурсов совместного ведения. При этом данный вид лицензирования не должен подменять ответственности федеральных органов исполнительной власти за формирование и использование государственных информационных ресурсов, относящихся к сфере их ведения. В соответствии с действующей нормативной базой осуществление указанного вида лицензирования возложено на ФАПСИ.

Выполнение функций определения состава государственных информационных ресурсов и источников их формирования должно обеспечивать оптимальную организацию работ по созданию и ведению информационных ресурсов государственных органов и организаций, исключать неоправданное дублирование сбора и обработки информации. В то же время, должны обеспечиваться ключевые информационные потребности органов государственной власти и права граждан и организаций на информацию. Одной из форм выполнения этих функций может быть составление предусмотренных законом "Об информации, информатизации и защите информации" перечней обязательно предоставляемой информации, а также перечней информационных ресурсов, необходимых на определенных уровнях государственного управления.

Основой для определения состава государственных информационных ресурсов управления государственными информационными ресурсами и юридического закрепления правомочий владельцев должен стать учет и инвентаризация существующих государственных информационных ресурсов. О необходимости правового обеспечения этих процессов было сказано выше.

На базе инвентаризации должен быть организован процесс ведения Федерального регистра информационных ресурсов по регламенту, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти, государственные предприятия и учреждения, представители государства в хозяйственных обществах и товариществах с государственным участием должны организовать предоставление в Федеральный регистр сведений о находящихся в их распоряжении информационных ресурсах, представляющих широкий общественный, межотраслевой, межрегиональный интерес. Ключевой проблемой для организации инвентаризации информационных ресурсов является скорейшая разработка методов их стоимостной оценки.

Приоритетной задачей является определение информационных ресурсов, наиболее значимых для государственного управления, экономики, сферы науки, культуры и образования. Для этих государственных информационных ресурсов на уровне Правительства Российской Федерации должен быть установлен порядок их создания и финансирования, а также порядок их использования в коммерческих и некоммерческих целях.

Аналогичным образом на других уровнях государственного управления должны быть созданы отраслевые, региональные информационные регистры, перечни информационных ресурсов отдельных организаций. Должны быть выделены информационные ресурсы, представляющие общеотраслевой, общерегиональный интерес, ресурсы, пригодные для осуществления информационного обмена между организациями. Права распоряжения этими информационными ресурсами могут быть закреплены за соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, либо за отдельными государственными организациями.

В ходе регистрации информационных ресурсов на основе разработки единых классификаций информационных ресурсов (по видовым, тематическим, технологическим, имущественно-экономическим и другим признакам) и стандартизации описания информационных ресурсов должны быть получены разнообразные сведения о составе, правовом режиме, стоимостных характеристиках, технологических, организационных и экономических условиях формирования, функционирования и использования информационных ресурсов и другие их характеристики. В результате может быть создана многоцелевая распределенная система баз метаданных об информационных ресурсах. На добровольной основе в эти базы метаданных могут быть включены описания информационных ресурсов негосударственных общественных и коммерческих организаций. Создаваемая на основе регистрации система баз метаданных может и должна одновременно использоваться как важнейший инструмент решения следующих задач:

управление формированием и использованием государственных информационных ресурсов и их отдельных видов и категорий;

учет государственного имущества, представленного в виде информационных ресурсов;

закрепление правового режима информационных ресурсов и уточнение прав владельцев (включая права на интеллектуальную собственность);

навигация по большей части информационных ресурсов России, в том числе в интересах всех граждан и организаций в соответствии с их конституционным правом на информацию.

Кроме того, метаданные об информационных ресурсах могут широко использоваться в научных, учебных и иных целях.

Создаваемые на основе однократной (с регулярным обновлением сведений) регистрации информационных ресурсов базы метаданных могут частично пересекаться по составу и относиться к различным видам и категориям информационных ресурсов или различным группам характеристик информационных ресурсов. Ответственность за формирование и ведение на единой методической основе отдельных баз метаданных возлагается на федеральные органы исполнительной власти, координирующие управление соответствующими видами и категориями государственных информационных ресурсов. Так ответственность за создание на основе результатов регистрации баз метаданных об информационных ресурсах, непосредственно используемых для принятия решений в федеральных органах исполнительной власти, а также об информационных ресурсах, необходимых для обеспечения управления государством в особый период, возлагается на ФАПСИ.

В рамках работ по регистрации информационных ресурсов следует также в первоочередном порядке решать уже поставленную Правительством Российской Федерации (распоряжение от 22 октября 1999 г. № 1701-р) задачу создания регистра наиболее важных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти.

Порядок сбора и представления данных об информационных ресурсах, находящихся в собственности Российской Федерации, связанных с ними правомочиях владения и распоряжения, стоимостных и иных необходимых параметрах должны обеспечивать использование результатов регистрации государственных информационных ресурсов как составной и неотъемлемой части Реестра государственного имущества Российской Федерации. Требования к составу данных и методам их сбора и ведения в данной части определяет Минимущество России.

Учет государственных информационных ресурсов должен осуществляться на основе разработки конкретных критериев, позволяющих определять порядок и особенности включения тех или иных информационных ресурсов в состав государственного имущества. Необходимо также разработать методики оценки стоимости информационных ресурсов, учитывающие возможности её изменения, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения в течение даже короткого промежутка времени.

Общая координация, обеспечение методического единства процесса регистрации государственных информационных ресурсов и совместимости создаваемых в результате баз метаданных, а также создание объединенной навигационной базы метаданных по общедоступным информационным ресурсам России возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.

Одним из центральных вопросов организации деятельности по формированию, использованию и защите государственных информационных ресурсов является вопрос финансово-экономического обеспечения. Особенно остро этот вопрос стоит в России в ситуации всеобщей нехватки бюджетных средств для обеспечения информационной деятельности. Это приводит к массовой коммерциализации государственных информационных ресурсов.

В связи с этим необходимо определить порядок платного использования информационных ресурсов государственных организаций, прежде всего используемых для информационного обслуживания "сторонних" пользователей. При этом следует во всех необходимых случаях обеспечивать разработку, утверждение и применение тарифов на платное информационное обслуживание на основе информационных ресурсов государственных организаций.

Должны быть четко очерчены сферы, определены конкретные государственные информационные ресурсы, виды услуг и категории пользователей, которым информация предоставляется бесплатно или на льготных условиях. В отношении организаций, формирующих такие информационные ресурсы, необходимо принимать решения, снижающие ложащуюся на них финансовую нагрузку. В частности, вместо создания собственных систем информационного обслуживания эти организации должны получить возможность передавать соответствующие массивы для обслуживания в государственные библиотеки, в том числе электронные, или размещать их на общедоступных сайтах Интернет за счет средств бюджета или внебюджетных фондов.

Инструментом эффективного контроля расходования бюджетных средств для формирования, защиты и использования информационных ресурсов может служить выделение отдельной строкой соответствующих затрат в общей смете расходов ведомств и организаций, по крайней мере в отношении к информационным ресурсам, признанным особо значимыми на определенном уровне управления. На федеральном уровне важнейшим механизмом проведения такой политики должно быть финансирование ведомств по статье "Информатика" ("Информационное обеспечение"). По этой статье должны финансироваться все федеральные органы исполнительной власти в части расходов по формированию, защите и организации использования информационных ресурсов, созданных в соответствии с нормативными актами федерального уровня, и по организации управления государственными информационными ресурсами. Аналогичные механизмы экспликации расходов должны использоваться и на всех других уровнях управления государственными информационными ресурсами.

Органы государственной власти, принимающие решения о создании конкретных государственных информационных ресурсов, обеспечивают необходимую увязку объёмов финансирования с количественными и качественными характеристиками этих ресурсов. Разработка необходимых для этого нормативно-методических документов при активном участии федеральных органов исполнительной власти, координирующих государственное управление информационными ресурсами на федеральном уровне.

Следует предусмотреть меры, препятствующие нецелевому использованию средств, выделенных на формирование и использование государственных информационных ресурсов, а также процедуру обнародования данных об использовании бюджетных средств на формирование информационных ресурсов.

В качестве важного финансово-экономического инструмента организации защиты государственных информационных ресурсов следует использовать государственное страхование информационных ресурсов. Неотложной задачей в данном направлении является организация обязательного государственного страхования информационных ресурсов, содержащих сведения об имущественных правах граждан и организаций.

Другими ближайшими задачами по формированию системы финансово-экономического обеспечения функционирования государственных информационных ресурсов является разработка:

порядка и условий передачи государственных информационных ресурсов для коммерческого использования;

положения о государственных бесприбыльных информационных службах.

Качественное выполнение функций управления государственными информационными ресурсами невозможно без соответствующего технологического обеспечения. В связи с этим необходимо достигнуть значительного прогресса в области разработки и внедрения унифицированных технологий использования телекоммуникационных сетей для координации управления государственными информационными ресурсами. Кроме того, необходимо провести работы по стандартизации форм представления государственных информационных ресурсов в телекоммуникационных сетях. Использование телекоммуникационных технологий для управления государственными информационными ресурсами позволит:

увеличить число органов государственной власти, осуществляющих активное информационное взаимодействие между собой;

создавать развитые пользовательские интерфейсы доступа к информационным ресурсам;

оперативно сосредотачивать в органах государственной власти затребованные информационные ресурсы;

организовать эффективное использование информационных ресурсов для сферы государственного управления.

Особое значение для управления информационными ресурсами, используемыми в сфере государственного управления, имеет развитие информационно-телекоммуникационной системы специального назначения (ИТКС). ИТКС базируется на развитой инфраструктуре информационно-аналитических центров федерального и регионального уровней, обладающих необходимыми информационно-телекоммуникационными и вычислительными ресурсами, развитыми технологиями аналитической обработки информации и средствами обеспечения информационной безопасности и является инструментом интегрирования государственных информационных ресурсов для сферы государственного управления на федеральном и региональном уровнях.

При организации защиты государственных информационных ресурсов необходимо на всех уровнях управления иметь в виду полный комплекс организационных, программно-технологических, технических, экономических и иных мер, обеспечивающих полноценную во всех отношениях эксплуатацию информационных ресурсов. Развитие организационных методов контроля состояния и сохранности государственных информационных ресурсов должно быть направлено на установление "прозрачной" системы ответственности и полномочий по конкретным вопросам сохранности, безопасности и порядка эксплуатации информационных ресурсов.

На всех уровнях управления государственными информационными ресурсами необходимо предусмотреть реализацию в рамках единой научно-технической политики согласованного комплекса мер по обеспечению защиты государственных информационных ресурсов, контроля их состояния, сохранности и обеспечения установленных в соответствии с законодательством режимов доступа к ним. Особое внимание должно быть уделено обеспечению информационной безопасности государственных информационных ресурсов, непосредственно используемых для принятия решений в федеральных органах исполнительной власти, а также соответствующих информационных и телекоммуникационных систем и баз данных. Координация деятельности по обеспечению информационной безопасности информационных и телекоммуникационных систем и баз данных федеральных органов государственной власти, Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Банка России, в том числе на этапах создания, развития и эксплуатации, возлагается на ФАПСИ.

Важнейшим механизмом управления процессами формирования и использования государственных информационных ресурсов должен стать надзор за осуществлением услуг в области информатизации. Для этого в ближайшее время должна быть создана нормативная база для оценки состава и качества информационных услуг, оказываемых на основе государственных информационных ресурсов и оценки других видов использования этих ресурсов. В частности, следует разработать так называемые информационные стандарты (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях), определяющие гарантированный государством состав, объем и форму предоставления информации, необходимой гражданам и организациям для реализации их законных прав в экономической, социальной, культурной, образовательной и других сферах.

7. Выводы

Важнейшими и ближайшими задачами по организации эффективного управления государственными информационными ресурсами являются:

Определение наиболее важных федеральных информационных ресурсов.

Закрепление специальным нормативным актом обязанностей федеральных органов исполнительной власти в сфере управления государственными информационными ресурсами. При этом требуется чёткое разграничение функций межведомственного и ведомственного управления.

Разграничение функций по управлению информационными ресурсами между федеральными и региональными органами управления и его закрепление в Договорах о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Организация государственной регистрации государственных информационных ресурсов и создание системы баз метаданных об информационных ресурсах.

Разработки единых классификаций информационных ресурсов (по видовым, тематическим, технологическим, имущественно-экономическим и другим признакам) и стандартизация описания информационных ресурсов.

Инвентаризация государственных информационных ресурсов и их учет как государственного имущества в рамках Реестра государственного имущества Российской Федерации.

ПРОЕКТ

Концепция развития рынка информационных технологий в Российской Федерации

1. Введение

Развитие и широкое применение информационных технологий (далее именуются - ИТ) всеми слоями общества является глобальной тенденцией мирового развития. Использование ИТ имеет решающее значение для повышения уровня жизни граждан и конкурентоспособности национальной экономики, расширения возможностей ее интеграции в мировую экономическую систему, роста эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Для России опережающее развитие отрасли ИТ является особенно важным, так как позволяет внести значительный вклад в удвоение валового внутреннего продукта, содействовать ликвидации сырьевой зависимости российской экономики и успешной реализации осуществляемой в стране программы реформ в социальной сфере и в области государственного управления. Широкое применение ИТ в других отраслях выводит их на качественно иной уровень развития за счет внедрения информационных технологий, позволяет повысить в них производительность труда и, в свою очередь, ускорить темпы роста. Таким образом, развивающаяся отрасль ИТ является необходимым условием экономического подъема.

В мире складывается глобальное информационное общество, единство которого обеспечено современными технологиями. Стратегической задачей России на данном историческом этапе является полномасштабное вхождение в это общество в качестве его полноправного участника — при сохранении политической независимости, национальной самобытности и культурных традиций. Именно таким образом возможно обеспечить подъем общественного благосостояния, переход от экономики с топливно-сырьевой ориентацией к экономике, основанной на знаниях, преодоление экономического и технологического отставания от ведущих мировых держав и существенное сокращение числа угроз национальной безопасности, приобщение граждан России ко всем благам информационного общества.

Сегодня в России наблюдаются высокие темпы роста отрасли ИТ, однако, при невысоком стартовом уровне ее развития. По уровню использования ИТ в экономике, государственном управлении и общественной жизни Россия пока отстает не только от лидеров мирового прогресса, но и от стран Центральной и Восточной Европы. Для того чтобы войти в группу государств с развитой отраслью ИТ, необходимо сохранить высокие темпы роста до 2010 года и далее. При отсутствии последовательных действий со стороны государства, темпы роста отрасли неизбежно замедлятся, и отставание сохранится.

В то же время, примеры других государств показывают, что при проведении последовательной программы поддержки отрасли ИТ возможно в течение нескольких лет совершить рывок в развитии. России нужна четкая, скоординированная программа действий по развитию отрасли ИТ, выполнение которой позволит сохранить темпы роста отрасли и выйти на качественно новый уровень развития. Необходимо определить возможные конкурентные преимущества России в области ИТ на мировом рынке, наиболее перспективные области развития, идентифицировать существующие барьеры, мешающие отрасли развиваться, и предусмотреть действия по их преодолению. Эти задачи и призвана решить данная Концепция.

2. Структура отрасли ИТ

Для целей данной Концепции под отраслью информационных технологий (ИТ) понимается совокупность трех сегментов:

предоставление услуг, связанных с использованием информационных технологий (включая услуги по выполнению бизнес-процессов предприятия);

разработка программного обеспечения;

производство и продажа ИТ-оборудования (персональных компьютеров, серверов, периферийных устройств и пр.).

Такой классификации придерживаются международные организации и аналитические агентства. Отрасль ИТ не включает телекоммуникации и телекоммуникационное оборудование, а также услуги по предоставлению информации.

3. Анализ состояния рынка ИТ

Общемировые тенденции

Отрасль ИТ является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей в мире. За последние 5 лет доходы отрасли росли в среднем на 10 процентов в год, при среднем темпе роста экономики 3-4 процента, что привело к увеличению доли отрасли в структуре ВВП как развитых, так и развивающихся стран. По прогнозам международных аналитических агентств, высокие темпы роста, около 9 процентов в год, сохранятся и в течение следующих пяти лет.

Своим ростом отрасль обязана двум основным движущим факторам:

- расширению общего проникновения ИТ-технологий в бизнес-процессы организаций, механизмы государственного управления и повседневную жизнь людей;

- тенденции к передаче сторонним специализированным организациям части внутренних функций, связанных с использованием ИТ и ИТ-инфраструктуры (так называемый "ИТ-аутсорсинг"). Этому способствует высокая эффективность ИТ-технологий в оптимизации функционирования делового, частного и государственного секторов — значительно сокращается время на проведение деловых операций, получение информации, повышается производительность использования ресурсов и показатели качества. Популярность передачи сторонним организациям части внутренних функций, связанных с использованием ИТ и ИТ-инфраструктуры вызвана дефицитом квалифицированных кадров на рынке, стремлением организаций сократить затраты и сконцентрироваться на основных направлениях деятельности.

К основным тенденциям развития отрасли относится постепенное уменьшение доли стоимости оборудования в общем объеме рынка ИТ, опережающий рост услуг по отношению к сегменту программного обеспечения, а также перемещение бизнеса из локальных рынков стран ОЭСР в офшор (в основном в страны с низкой стоимостью труда). Уменьшение доли оборудования отражает снижение спроса потребителей на технику с улучшенными техническими характеристиками, поскольку ее добавочные преимущества незначительны с точки зрения большинства покупателей. Увеличение доли услуг происходит и из-за возрастающей сложности ИТ-систем, что требует больших усилий и затрат на их установку, развитие и обслуживание, а также уникальных технических навыков персонала. Тенденция к привлечению сторонних организаций для выполнения функций, связанных с ИТ, также вносит свой вклад в опережающий рост сегмента услуг.

Перемещение операций в офшор происходит во многих отраслях промышленности. Особенности отрасли ИТ позволяют перенести в другие страны не только разработку программного обеспечения, но и поддержку продуктов, а также ряд вспомогательных процессов. Большое количество международных ИТ-компаний, начиная со второй половины 90-х годов, открыло свои подразделения в Индии и Китае и перенесло выполнение части функций или целые бизнес-процессы в эти подразделения. Параллельно ИТ-компании развивающихся стран оказывают услуги клиентам в развитых странах с помощью удаленного доступа. Бесспорным лидером во всех сегментах офшора пока является Индия, с общим объемом ИТ-экспорта около 15 млрд. долларов в 2003 году. В последнее время на рынок вышли страны Восточной Европы, ориентированные на рынок ЕС, а также Китай, который в основном ориентирован на близлежащие страны (Японию, Южную Корею, Гонконг, Филиппины).

Развитие телекоммуникаций и многократное снижение стоимости передачи данных стало критическим фактором, обеспечивающим рост рынка экспортируемых услуг. Наличие хорошей телекоммуникационной инфраструктуры по конкурентным ценам является необходимым фактором для того, чтобы страна могла претендовать на лидерские позиции на этом рынке.

Таким образом, отрасль ИТ трансформируется в сторону ориентации на ИТ-услуги, при этом значительная часть этих услуг будет оказываться из развивающихся стран. В отличие от производственных отраслей, где международное разделение труда уже сложилось, географическое распределение отрасли ИТ еще не закончено, и у России есть шанс значительно увеличить свою долю на глобальном рынке.

Текущее состояние отрасли в России

Интенсивное внедрение современных информационных технологий в экономику, государственное управление, а также в разнообразные общественные процессы является важнейшей составляющей ускоренного развития России, структурных преобразований в экономике и реформы государственного управления. Это отражается в растущем внутреннем спросе на информационные технологии. Всего за три года, в период с 2000 по 2003 годы, рынок информационных технологий в России вырос почти вдвое – более чем до 6 млрд. долларов США и по экспертным оценкам к концу 2004 г. достигнет уровня 7,5 млрд. долларов США.

Однако, несмотря на впечатляющие темпы роста, абсолютные объемы отрасли ИТ в России остаются скромными. Рынок ИТ составляет всего 1,4 процента от ВВП России. Для сравнения, в США объем рынка ИТ превышает 500 млрд. долларов, что составляет более 5 процентов от ВВП. При этом на российском рынке сохраняется сильный крен в сторону импортного аппаратно-технологического обеспечения, в то время как рынок услуг ИТ (в основном отечественных) составляет лишь 30 процентов от общего объема, а рынок программных продуктов – 14 процентов.

Всего 14 процентов объёма рынка ИТ идет на экспорт. Для сравнения, в других странах, динамично развивающихся в области ИТ, на экспорт приходится в среднем от 70 (Израиль) до 80 (Индия) процентов.

Заметны существенные отличия от мировой практики в структуре участников отечественного рынка ИТ. По сравнению с большинством стран с развитым рынком ИТ, показатели даже крупных российских ИТ-компаний малы. Так, средняя выручка лидирующих индийских (570 млн. долларов США) и ирландских (380 млн. долларов США) компаний, специализирующихся на продаже программного обеспечения и оказании ИТ-услуг, превосходит средний оборот аналогичных российских предприятий более чем в 10 и 5 раз соответственно.

Активным потребителем информационных технологий в Российской Федерации выступает государство. Как и в развитых зарубежных странах, доля спроса государства в течение последних 5 лет в отрасли ИТ достигала 30 процентов, являясь существенным стимулом роста отрасли. Значительный объем спроса приходится на несколько крупнейших компаний, находящихся под контролем государства (ОАО "Газпром", АО "Российские железные дороги", РАО "ЕЭС России", ОАО "Аэрофлот", ОАО "Связьинвест"). Оставшийся объем спроса преимущественно приходится на предприятия финансовой и нефтегазовой сферы, а также, в меньшей степени, связи и торговли. Металлургия, машиностроение, транспорт и другие отрасли значительно отстают в использовании ИТ.

Уровень распространенности информационных технологий среди населения России ещё очень далек от показателей развитых стран. Хотя в данном направлении в России за последние годы происходил стремительный рост, подобное положение, как и в целом по отрасли, объясняется начавшимся только несколько лет назад стартом рынка с практически нулевых показателей.

Отечественный рынок ИТ мал в абсолютном выражении, отстает по большинству характеристик как от развитых, так и от многих развивающихся стран, и далёк от насыщения по всем показателям. Отчасти такое положение вызвано общеэкономическими причинами (последствия спада производства в 1990-х годах, нежелание предприятий инвестировать в долгосрочные ИТ-проекты, низкий уровень материального благосостояния большей части населения). Вместе с тем, недостаточное развитие ИТ в России усугубляется целым рядом других факторов, создающих препятствия для широкого внедрения и эффективного использования ИТ в экономике общественной жизни и государственном управлении.

4. Факторы и барьеры роста

Программа мероприятий, направленных на максимальное использование благоприятных факторов развития и устранение существующих барьеров, поможет эффективно стимулировать дальнейший рост российского рынка информационных технологий.

К благоприятным для развития отрасли ИТ факторам относятся продолжающийся экономический подъем и высокий базовый уровень образования населения. Продолжающийся экономический подъем вызвал необходимость реструктуризации многих предприятий, а также привел к росту инвестиционных ресурсов, находящихся в их распоряжении. В результате, ряд предприятий начал инвестировать в проекты по оптимизации внутренних процессов и сокращению неэффективных затрат, в частности, путем применения ИТ. Высокий уровень образования значительной части населения дает ресурс для подготовки специалистов в области ИТ и опытных пользователей с относительно небольшими усилиями и затратами.

Барьеры, препятствующие развитию рынка ИТ, можно разделить на законодательные проблемы, факторы, сдерживающие рост внутреннего рынка, сдерживающие рост экспорта и институциональные проблемы.

Неразвитость законодательной базы для ИТ в целом и для отдельных приложений (например, электронный документооборот, электронно-цифровая подпись) тормозит развитие как спроса, так и предложения информационных технологий. Неразработанный механизм в целом передового законодательства в области защиты прав интеллектуальной собственности приводит к потере доходов российскими экспортерами и мешает привлечению в Россию крупных международных компаний. Отсутствие точных формулировок, касающихся ИТ, в налоговом законодательстве приводит к неопределенности в вопросах начисления налогов и увеличению рисков и расходов компаний отрасли ИТ.

Барьеры, мешающие развитию внутреннего рынка, делятся на мешающие развитию спроса со стороны основных групп потребителей (государственные органы, предприятия, население) и ограничивающие предложение.

Со стороны государства спрос на ИТ ограничивают отсутствие квалифицированного спроса на ИТ-продукты и услуги; отсутствие достаточного количества образованных пользователей ИТ в органах государственного управления и в государственных организациях; непрозрачность проведения конкурсов на выполнение государственных заказов (ограничен доступ для новых компаний); недостаточная эффективность проведения масштабных ИТ-проектов в силу ведомственной разобщенности; низкий общий уровень использования ИТ в органах государственной власти. Полноценная реализация федеральной  целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)" поможет сформировать квалифицированный спрос на ИТ со стороны органов государственной власти, осуществлять более масштабные и сложные проекты, привести к качественно лучшему уровню использования ИТ.

Общий нестабильный бизнес-климат в России приводит к нежеланию крупных предприятий вкладывать в долгосрочные проекты в области ИТ (например, системы автоматизации предприятия). Завышенные сроки амортизации компьютерного оборудования, неопределенность с отнесением на себестоимость продукции и со списанием программного обеспечения также снижают экономические стимулы внедрения ИТ на предприятиях.

Низкий спрос на ИТ-услуги и продукты со стороны населения вызван преимущественно низкой платежеспособностью (особенно в регионах) и несформированной потребностью в приобщении к новым технологиям.

Развитие спроса со стороны всех групп потребителей тормозится высокими импортными пошлинами на компьютеры и комплектующие, увеличивающими стоимость средств ИТ на внутреннем рынке. Наличие таких пошлин идет вразрез с мировой практикой.

Для предприятий отрасли ИТ, как российских, так и зарубежных,  ведение деятельности в России осложняется большим количеством административных и фискальных барьеров. Так, высокая доля расходов на оплату труда в общей структуре затрат ИТ-компаний увеличивает общую налоговую нагрузку (за счет единого социального налога) по сравнению с "традиционными" отраслями и снижает инвестиционную привлекательность отрасли.

Проблемы,сдерживающих развитие экспорта продукции и услуг ИТ из России. Экспортно-импортные операции значительно усложняются из-за разрешительной процедуры получения сертификатов и лицензий ФАПРИД (особенно критичным данный фактор является для малых и средних предприятий), огромного количества документов при таможенном оформлении. Кроме того, специфика экспорта программного обеспечения и ИТ-услуг не описана в законодательстве, что приводит к необходимости доказывать возможность экспорта программного обеспечения и ИТ-услуг для каждой отдельной сделки.

Возврат налога на добавленную стоимость экспортерам программного обеспечения на практике не осуществляется. Вместе с тем, в силу технологических особенностей большинства ИТ-продуктов и услуг, жесткий контроль таких каналов трансферта технологий и интеллектуальной собственности как сеть Интернет не представляется возможным. Все это приводит к тому, что большая часть экспортно-импортных операций, а также в значительной мере выплата заработной платы осуществляются с применением так называемых "серых" схем. Широкое использование подобных схем затрудняет компаниям возможность кредитования и получения венчурного финансирования, что тормозит развитие отрасли. Кроме того, непрозрачность бизнеса осложняет поиск партнеров по бизнесу, как в России, так и за рубежом.

Расширению экспорта, кроме вышеназванных факторов, мешает еще и устоявшееся недоверие зарубежных партнеров к российской отрасли ИТ, вызванное во многом их неосведомленностью. Помимо претензий к защите прав на интеллектуальную собственность, преобладает мнение о нестабильности налогового и таможенного законодательства, недостаточном знании английского языка, отсутствии контроля качества в российских компаниях, тогда как в этих областях российские компании достигли в последние 2-3 года значительных улучшений.

К проблемам институционального характера относятся неразвитость механизмов финансирования, неразвитость и высокая стоимость инфраструктуры, недостаток кадров для отрасли ИТ.

Неразвитость механизмов финансирования во многом вызвана описанными выше проблемами налогового и таможенного администрирования, вынуждающими предприятия пользоваться схемами оптимизации налогов. В результате, непрозрачность предприятий мешает привлечению как кредитов, так и инвесторов. Другим важным фактором является неразвитость механизмов венчурного финансирования, что мешает появлению и быстрому развитию новых ИТ-компаний, развитию экспорта, тормозит внедрение и коммерциализацию новых ИТ-продуктов.

Дорогая и часто недостаточная инфраструктура тормозит развитие целых направлений бизнеса, например, передачу внутренних функций организаций сторонним специализированным компаниям, и мешает привлечению иностранных инвестиций в отрасль.

Недостаток кадров для отрасли ИТ вызван как отставанием системы образования от требований отрасли ИТ, так и сложностью привлечения квалифицированных специалистов из стран ближнего зарубежья. Система образования отстает от требований информатизации, как в части подготовки специалистов в области ИТ, готовых к работе в отрасли непосредственно после окончания учебного заведения, так и в подготовке пользователей. В условиях преобладания фундаментальной физико-математической подготовки уже начала сказываться нехватка специалистов в области ИТ, в особенности сертифицированных по конкретным технологиям. Не хватает специалистов среднего звена, а также руководителей проектов. Недостаточная квалификация пользователей ИТ также является фактором, сдерживающим массовое внедрение ИТ. Привлечение квалифицированных специалистов из стран ближнего зарубежья могло бы снять остроту проблемы с кадрами, но в настоящее время затруднено в силу действующего миграционного законодательства.

Из приведенного перечня факторов (как положительных, так и отрицательных) видно, что на большинство из них предприятиям или группам предприятий отрасли сложно повлиять самостоятельно. Для максимального использования факторов роста и наиболее эффективного преодоления проблем необходимо осуществление государством четкой последовательной программы мероприятий, нацеленных на поддержку и развитие информационных технологий в России.

5. Перспективные сегменты роста отрасли ИТ

За последние 10-15 лет ряд стран (Ирландия, Израиль, Индия, Малайзия, Китай и другие) добились существенного развития отрасли ИТ за счет ориентации на экспорт продуктов и услуг, а также привлечения международных компаний, открывающих на их территории свои производственные, научно-исследовательские или обслуживающие подразделения. Использование такого подхода позволит обойтись относительно небольшими вложениями государства, развить недостающие знания за счет зарубежного опыта, а также за короткое время значительно улучшить имидж России как высокотехнологичной страны.

При условии использования и развития своих конкурентных преимуществ Россия может занять достойное место на международном рынке ИТ, увеличив объем экспорта продуктов и услуг ИТ до 2010 года в несколько раз.

Однако только развития экспорта для решения задач удвоения ВВП и ликвидации сырьевой зависимости российской экономики недостаточно. Необходимо развивать внутренний рынок ИТ, стимулируя спрос населения, внедрение информационных технологий в бизнес и в государственное управление. Это позволит повысить производительность труда во всех отраслях экономики и ускорить их темпы роста.

Таким образом, стимулирование развития внутреннего рынка и экспорта должны рассматриваться как одинаково приоритетные направления. Такое параллельное развитие позволит также преодолеть экономическую неэффективность внутреннего рынка, приводящую к завышенным ценам на основные ИТ-продукты.

Внутренний рынок

Российский рынок ИТ сегодня находится в стадии становления, и многие выделяемые общепринятыми международными классификациями сегменты этого рынка пока не сформированы. Большинство отечественных ИТ-компаний в своей деятельности не специализируются на каких-либо конкретных сегментах отрасли в силу их несформированности и малого объема, а предоставляют смешанный спектр услуг и продуктов. Например, компании, занимающиеся системной интеграцией, зачастую попутно устанавливают клиентам аппаратно-техническое обеспечение и программное обеспечение, а впоследствии оказывают услуги по поддержанию функционирования системы. На развитых рынках все эти услуги оказываются специализированными компаниями. В результате отсутствия специализации универсальные компании не достигают максимальной эффективности в каждом из сегментов рынка.

На этапе становления отрасли ИТ рост каждого в отдельности сегмента в значительной степени обеспечивает поддержку и стимулирует рост других её сегментов (например, развитие аппаратно-технической базы стимулирует спрос на программное обеспечение и ИТ-услуги). Таким образом, на нынешнем этапе развития отрасли ИТ в России формирование специфических стимулов для отдельных сегментов рынка представляется преждевременным.

Соответственно, мероприятия по государственному стимулированию внутреннего рынка ИТ целесообразно проводить для всего рынка в целом. Например, программы повышения компьютерной грамотности населения в целом приведут к росту спроса и на аппаратно-техническое, и программное обеспечение, и на ИТ-услуги, а кроме того, повысят число грамотных пользователей ИТ в бизнесе и в органах государственной власти, что также будет способствовать росту спроса. Таким образом, для развития внутреннего рынка необходимо, в первую очередь, стимулировать спрос, а также устранить барьеры, препятствующие росту предложения.

Уровень проникновения информационных технологий в России в целом остается низким. По числу семей, обладающих компьютерами, Россия (11 компьютеров на 100 семей) далеко отстает не только от США и Западной Европы, но и от стран Восточной Европы, Балтии, ряда развивающихся стран. При этом наблюдается значительная разница в этом отношении между Москвой и регионами: в Москве до 40 семей из 100 имеют дома компьютер, в то время как в небольших городах и на селе - менее 5 семей из 100. Не имея доступа к компьютеру, дети и взрослые в малообеспеченных семьях не могут получить базовые навыки компьютерной грамотности. Это приводит к росту "цифрового неравенства", что ограничивает доступ граждан к информации, мешает получению качественного общего и профессионального образования, снижает их конкурентоспособность на рынке труда.

Основным средством для ликвидации "цифрового неравенства" является государственная поддержка покупки населением персональных компьютеров. Программы поддержки существуют как в развитых странах (Великобритания, Италия, Швеция и др.), так и в развивающихся (Румыния, Египет). России необходимо разработать программу поддержки малообеспеченных семей при покупке компьютера, используя зарубежный опыт. Для развитых стран целевым уровнем распространенности персональных компьютеров, при котором прекращается поддержка их приобретения со стороны государства, является показатель 75-80 компьютеров на 100 семей.

Снижение или полная ликвидация импортных пошлин также является рычагом для повышения возможности населения покупать компьютеры. В настоящее время, пошлины на компьютеры и комплектующие составляют от 5 до 20 процентов их стоимости, что идет вразрез с международной практикой. Поскольку Россия практически не производит компьютерной техники, то пошлины не несут функций защиты внутреннего производителя и лишь повышают стоимость компьютера для конечного потребителя. Ликвидация пошлин на компьютеры и комплектующие согласуется с позицией ВТО.

Другим рычагом повышения спроса населения на компьютеры и роста компьютерной грамотности является обучение работе на персональном компьютере и создание общедоступных компьютерных центров. Так, в школах компьютер должен стать не только инструментом учебного процесса при преподавании математики, истории, химии и других предметов, но и средством постоянной коммуникации между всеми участниками учебного процесса. Для этого необходимо проводить программы обучения учителей использованию персональных компьютеров в учебном процессе. Подобные программы уже проводятся крупными международными компаниями ИТ, и можно воспользоваться имеющимися наработками. Параллельно должно идти наращивание компьютерной базы в школах и подключение школ к сети Интернет.

В целом ряде регионов уже открыты общедоступные компьютерные центры. Они также способствуют ликвидации "цифрового неравенства", поэтому государству необходимо поощрять их создание муниципалитетами или же напрямую финансировать их открытие.

Мощным рычагом воздействия на внедрение ИТ является государство. При значительной доле государственного спроса на рынке ИТ в России, спрос этот раздроблен и в основном приходится на оборудование. Необходимо централизовать государственные закупки средств ИТ как для консолидации заказов, так и для осуществления межведомственных проектов создания информационных систем в соответствии с Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 27 сентября 2004 г. № 1244-р.

Спрос предприятий на ИТ растет вместе с общим ростом управленческой культуры и улучшением бизнес-климата. Рост управленческой культуры приводит к тому, что предприятия начинают активно искать возможности увеличения выручки и лучшего использования ресурсов, чему и способствуют государственные проекты создания информационных систем. В результате улучшения бизнес-климата предприятия охотнее вкладывают средства в длительные инвестиционные проекты, какими обычно являются проекты ИТ.

Помимо мер, направленных на улучшение бизнес-климата, государство может увеличить спрос предприятий на ИТ, способствуя увеличению числа специалистов по ИТ, общему повышению компьютерной грамотности, а также повышая доступность оборудования за счет снижения импортных пошлин и уменьшения сроков амортизации компьютерной техники.

Параллельно с мерами по стимуляции спроса необходимо устранять барьеры, мешающие расширить предложение ИТ. Основными из них, как уже сказано выше, являются недостаток специалистов по ИТ, высокая налоговая нагрузка на предприятия отрасли ИТ и административные барьеры.

Развитие экспорта продуктов и услуг ИТ из России

Данная Концепция предусматривает два основных направления увеличения спроса:

повышение конкурентоспособности российских компаний на экспортных рынках и

привлечение в Россию центров разработки программного обеспечения и предоставления ИТ-услуг крупных зарубежных компаний.

Привлечение таких компаний должно рассматриваться не только как источник повышения объема экспорта, но и как важный инструмент заимствования Россией передового опыта в ИТ и в управлении процессами их разработки.

К перспективным относятся направления, в которых российские компании могут эффективно использовать свои конкурентные преимущества – относительно недорогие трудовые ресурсы, наличие высококвалифицированных специалистов с опытом решения сложных нестандартных задач, близость к ряду экспортных рынков. Исходя из этих преимуществ, наиболее перспективным направлением является предоставление ИТ-услуг на экспорт в сегменте разработки заказного программного обеспечения.

Перспективным направлением является также разработка встроенного программного обеспечения и дизайн оборудования на базе собственных центров зарубежных ИТ-компаний в России. Кроме того, есть некоторые перспективы у прикладных и развлекательных программных приложений для населения и мелкого бизнеса, где размер компании и барьеры для входа на рынок не играют большой роли.

В развитии экспорта ИТ-оборудования у России нет значительных конкурентных преимуществ на мировом рынке. Кроме того, в этом сегменте пришлось бы конкурировать с одной стороны, с крупными западными компаниями, а с другой – с дешевыми производствами в Юго-Восточной Азии.

В качестве заказчиков работ по заказному программированию на первом этапе будут превалировать ИТ-компании, работающие в сегментах с уменьшающейся прибыльностью бизнеса – к таковым относятся системные интеграторы, а также разработчики заказного программного обеспечения. В соответствии с этой схемой работы, российские компании будут выступать в качестве субподрядчиков при выполнении работ.

Оказание услуг напрямую конечным клиентам (в том числе разработчикам программного обеспечения) более доходно. В настоящий момент, выход российских компаний на прямые взаимоотношения с компаниями-заказчиками осложнен неразвитостью сети представительств и низкой информированностью о российских компаниях на зарубежных рынках. Малый средний размер российских ИТ-компаний также препятствует их конкурентоспособности при получении крупных заказов.

Наиболее сильную конкурентную позицию на этом рынке занимает Индия благодаря налаженному процессу исполнения задач и низкой стоимости работ. Россия может рассчитывать на определенную долю на рынке, как благодаря преимуществу в навыках разработки сложных алгоритмов, так и благодаря желанию заказчиков уменьшить зависимость от одной страны.

Развитие российского экспорта должно быть ориентировано на все основные развитые рынки: США, страны ЕС и Японию, с учетом особенностей каждого рынка. В настоящее время в экспорте услуг по заказному программированию в США доминируют индийские компании. Основными факторами их успеха являются свободное владение персонала английским языком, низкая стоимость человеческих ресурсов, большое количество крупных ИТ-компаний со значительным опытом работы, высокий уровень качества управления процессом разработки, а также использование связей с индийскими менеджерами, большое число которых работает в американских компаниях. Чтобы поддержать конкурентоспособность российских компаний на американском рынке, необходимо повысить информированность потенциальных клиентов о России как о перспективном партнере для оказания ИТ-услуг и о высоком профессиональном уровне российских ИТ-компаний.

В отличие от рынка США, для экспорта в ЕС Россия имеет несколько существенных преимуществ перед Индией и Китаем. К ним относятся относительная географическая близость, схожесть культур, налаженные бизнес-связи во многих отраслях, а также значительное количество специалистов с базовым знанием европейских языков в России.

Высокий уровень проникновения высоких технологий во многих отраслях Японии требует разработки сложных алгоритмов, что создает устойчивый спрос на разработку сложного заказного программного обеспечения. В этом сегменте Россия исторически имеет развитые возможности, которые в совмещении со значительно меньшей стоимостью выполнения подобных задач по сравнению с внутренними ценами Японии создают уникальные возможности для развития экспорта в эту страну. Однако, в силу практической монополизации рынка ИТ двумя-тремя японскими компаниями, выход на конечных заказчиков затруднен, и необходимо искать возможности сотрудничества через эти ИТ-компании, добиваясь расширения своих возможностей посредством межправительственных соглашений.

Открытие в России центров разработки, дизайна и исследований иностранных компаний также является перспективным направлением развития отрасли. В этой области уже есть ряд успешных примеров: компании "Интел", "Моторола", "Боинг", "Сан Майкросистемс" и другие. Выгоды открытия таких подразделений для России будут заключаться в использовании существующей глобальной бизнес-структуры международных компаний, создании новых высокооплачиваемых рабочих мест, развитии инфраструктуры, приобретении ценных навыков (управление проектами, управление процессом разработки, контроль качества), увеличении налоговых поступлений. Ряд проблем, особенно чувствительных именно для таких центров разработки, требуют практического решения: невозврат налога на добавленную стоимость при экспорте ИТ-продукции и услуг, недостаточно развитая и (или) дорогая телекоммуникационная инфраструктура, отсутствие четко выраженной политики поощрения инвестиций со стороны региональных органов власти. Ряд проблем целесообразно решать на основе государственно-частного партнерства. Например, возможно финансирование государством инфраструктурных проектов в обмен на гарантии компаний создать определенное количество рабочих мест с уровнем дохода, существенно превышающим средний доход по региону.

Экспорт в страны СНГ перспективен для российских компаний практически по всем сегментам услуг ИТ, потребительскому программному обеспечению и программному обеспечению для малого и среднего бизнеса. Развитию российского экспорта в другие страны СНГ будут способствовать наличие у российских компаний большего опыта в реализации проектов по сравнению с местными компаниями, а также более значительные финансовые возможности. Конечной целью в этом случае должно быть формирование единого рынка информационных технологий стран СНГ.

6. Предлагаемые меры

Основные направления действий

Реализация мероприятий государственной поддержки развития отрасли информационных технологий в России должна осуществляться по четырем основным направлениям:

совершенствование законодательства;

развитие внутреннего рынка;

развитие экспорта;

институциональное развитие.

Мероприятия по совершенствованию законодательства

Разработка законодательной базы в сфере ИТ должна детализировать в нормах законодательства правовые механизмы и процедуры, обеспечивающие реализацию конституционных норм в сфере информационных отношений. Действующие федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации", "Об  участии в международном информационном обмене", Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и некоторые другие создавались более 10 лет назад. За это время возникла необходимость согласования содержащихся в них правовых норм с положениями российского гражданского законодательства, учёта появления новых информационных технологий, а также необходимости борьбы с антиобщественными явлениями при использовании таких технологий.

Совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий предусматривает следующую этапность в реализации:

внесение изменений в базовые законодательные акты, относящиеся к информационным правоотношениям, отмена нормативных правовых актов (их отдельных положений), явившихся неэффективными или противоречащих основополагающим принципам правового регулирования;

принятие новых нормативных правовых актов, относящихся к законодательству в сфере ИТ;

принятие нормативных правовых актов, реализующих меры, предусмотренные федеральными законами;

решение вопросов о целесообразности и форме корректировки законодательных актов общего характера, включая Гражданский кодекс Российской Федерации.

К числу федеральных законов, подлежащих разработке и принятию в первую очередь, следует отнести законы, обеспечивающие:

единый концептуальный подход к урегулированию базовых вопросов правоотношений, связанных с использованием информации (внесение изменений и дополнений в федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об участии в международном информационном обмене");

доступ населения и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (принятие федерального закона "О праве на информацию");

защиту персональной информации (принятие федерального закона "Об информации персонального характера");

регулирование общественных отношений, связанных с развитием и использованием современных информационных технологий, включая сеть Интернет (принятие федерального закона "Об электронной торговле", внесение изменений и дополнений в законы "О средствах массовой информации", "О рекламе", "Об электронной цифровой подписи");

правовую основу для развития электронного документооборота (принятие федерального закона "Об электронном документообороте").

Разработка и принятие новых нормативных правовых актов, корректировка действующей нормативной базы должны сопровождаться проведением научно-исследовательских работ, направленных на уточнение основных правовых проблем в области ИТ и оптимальных путей их решения, систематическом мониторинге практики применения действующих нормативных правовых актов.

Основные усилия должны быть сосредоточены на теоретическом осмыслении и практическом разрешении следующих принципиальных вопросов:

возможность, целесообразность и границы применения зарубежного опыта правового регулирования информационных отношений;

пути решения новых правовых проблем, появившихся в связи с использованием новых информационных технологий и сети Интернет;

решение теоретических проблем правового статуса информации как объекта гражданских прав, введенного Гражданским кодексом Российской Федерации;

допустимость и границы применения различных методов регулирования (в том числе саморегулирования) в информационной сфере.

Выводы и рекомендации, полученные в ходе проведения указанных работ, должны быть положены в основу разработок перспективных законодательных предложений.

Кроме приведенного выше перечня мероприятий, направленных на формирование специализированной законодательной базы в области информационных технологий, необходимо развитие существующего общего законодательства (регулирующего все сферы экономики в целом) и адаптация его норм под некоторые особенности отрасли ИТ.

Для повышения прозрачности экспорта и импорта продуктов и услуг ИТ необходима адаптация таможенного регулирования: устранение барьеров, мешающих добросовестным предприятиям отрасли.

При таможенном оформлении как экспорта, так и импорта продукции ИТ сегодня предоставляется около двадцати документов, и по требованию сотрудников таможни данный список может быть существенно расширен. Это способствует развитию коррупции в таможенных органах и уводу экспортных операций компаниями ИТ за рубеж (например, через открытие офиса в другой стране). С целью облегчения процесса экспортно-импортных операций необходимо в первую очередь упростить таможенные процедуры для экспорта продукции ИТ, в том числе, путем утверждения исчерпывающего списка документов, предоставляемых на таможню.

Целесообразна полная отмена таможенных пошлин на ввоз компьютерной техники и комплектующих.

Важной мерой по повышению прозрачности отрасли ИТ является упрощение процедуры временного ввоза, в том числе для инновационной техники, технологий и опытных образцов, не получивших сертификата соответствия. Сегодня ввоз опытных образцов необходим компаниям, разрабатывающим встроенное программное обеспечение. Позиции России в его разработке сильны, но сложности с временным ввозом мешают расширению экспорта этого вида ИТ услуг.

Устранение барьеров в фискальном и административном регулировании будет способствовать легализации экспорта и импорта, поможет ликвидировать схемы оптимизации налогообложения предприятиями отрасли, повысить прозрачность их деятельности и собираемость налогов.

Применяемые органами государственной власти механизмы защиты информации давно перестали быть действенными и создают для предприятий отрасли (особенно малых и средних) искусственные бюрократические барьеры. Для их устранения необходим переход на заявительный порядок экспорта и импорта ИТ-продуктов и услуг, включая носители информации; а также отмена требований о получении справок об отсутствии в товарах информации и технологий, представляющих государственную тайну.

Требуется внесение следующих изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации:

определение разработки программного обеспечения как вида услуг, который может осуществляться на экспорт и определение порядка доказательства факта экспорта программного обеспечения для использования налоговой ставки 0 процентов налога на добавленную стоимость;

осуществление возмещения налога на добавленную стоимость экспортерам продукции и услуг ИТ в порядке, аналогичном таковому для традиционных экспортеров в других отраслях промышленности.

Помимо налога на добавленную стоимость, особенно острым вопросом фискального регулирования для предприятий отрасли ИТ является налогообложение расходов по оплате труда. Доля этих расходов в себестоимости ИТ-компаний составляет от 60 до 70 процентов. Применение базовых ставок единого социального налога приводит к повышенной налоговой нагрузке на компании отрасли по сравнению с традиционными отраслями, что вынуждает предприятия ИТ использовать «серые» схемы выплаты заработной платы. В связи с этим, необходимо создание специальных территорий развития ИТ со специальным налоговым режимом, в частности, снижение в таких зонах ставки единого социального налога до 15 процентов для предприятий, у которых доля затрат на оплату труда в себестоимости продукции или услуг превышает 50 процентов.

Мероприятия по развитию внутреннего рынка ИТ

Поддержка государством развития внутреннего рынка информационных технологий в России включает проведение мероприятий по развитию квалифицированного спроса со стороны государства, повышению доступности ИТ для населения, популяризации ИТ и стимулированию спроса на информационные технологии предприятий других отраслей экономики.

К наиболее важным мероприятиям по развитию квалифицированного спроса со стороны государстваотносятся:

постепенный переход государственных учреждений от обслуживания ИТ-систем (включая обслуживание ИТ-инфраструктуры) собственными силами к обслуживанию силами сторонних специализированных организаций с проведением открытых конкурсов по их выбору. Данная мера позволит государству осуществлять обслуживание собственных систем качественнее, с меньшими затратами и будет способствовать стимулированию развития отрасли ИТ;

централизация и объединение конкурсов на поставку однотипной продукции для государственных нужд, в том числе типового аппаратного, а также программного обеспечения, имеющего соответствующие лицензии (осуществляются в целях экономии бюджетных средств и повышения эффективности бюджетных расходов) на основе: раздельного проведения конкурсов на выполнение работ по проектированию государственных информационных систем и их реализации; планирования закупок продукции и конкурсного размещения заказов в течение года в соответствии с лимитами бюджетных обязательств (предварительное проведение конкурсного отбора поставщиков на основании гарантированного государством выделения бюджетных средств); создания единого классификатора и номенклатуры товаров и услуг в сфере информационных технологий, единого реестра закупок, поставщиков и решений в этой сфере; проведения мониторинга цен на закупаемые товары и услуги; формирования методики организации конкурсов и отбора поставщиков по отдельным категориям товаров и услуг в сфере информационных технологий;

введение в классификацию бюджетных расходов органов государственной власти статьи "Расходы на использование информационных технологий". В настоящее время все расходы органов государственной власти на ИТ проходят по различным статьям бюджетной классификации. Введение названной статьи позволит выделять в бюджете и контролировать расходование средств на внедрение и содержание ИТ.

повышение квалификации государственных служащих в области информационных технологий путем: определения требований к квалификации и навыкам использования информационных технологий для различных категорий государственных служащих; внедрения унифицированных процедур оценки квалификации сотрудников; разработки и финансирования программ обучения для различных категорий государственных служащих, а также необходимых методических материалов; профессионального обучения и сертификации персонала, ответственного за разработку и внедрение государственных информационных систем и ресурсов; создания системы мотивации, поощрения и регламентации процессов использования государственными служащими информационных технологий.

Следует в нормативном порядке обязать органы государственной власти к 2007 году разработать и приступить к выполнению программы перехода на безбумажные технологии.

Для стимулирования спроса со стороны населения необходимо осуществление ряда мер по популяризации ИТ и обеспечению доступности персональных компьютеров для большинства семей.

С целью повышения доступности ИТ для населениянеобходима реализация следующих мер:

разработка программы повышения доступности персональных компьютеров для всех слоев населения за счет стимулирования общего снижения цен на рынке и расширения возможностей потребительского кредитования;

вычет стоимости персонального компьютера и программного обеспечения, приобретенных для личного пользования, из налоговой базы налога на доходы физических лиц (с целью увеличения эффекта данную льготу разрешить применять в течение 3 лет). Данная мера позволит физическим лицам вернуть до 39 процентов стоимости персонального компьютера и программного обеспечения (возврат 13 процентов от стоимости покупки ежегодно в течение трех лет), что приведёт к существенному стимулированию спроса населения;

создание общедоступных компьютерных центров в регионах. Эта мера необходима для повышения компьютерной грамотности и спроса населения, а также как база для организации компьютерных курсов;

ускорение реализации программы подключения общеобразовательных школ к сети Интернет, в том числе с использованием современных средств доступа.

Для популяризации ИТсреди населения ключевыми могут стать следующие меры:

декларирование стратегической важности развития отрасли ИТ на высшем политическом уровне;

проведение социальной рекламы, направленной на использование ИТ;

рекомендация, идущая от системы образования родителям учащихся общеобразовательных школ, приобретать домашние компьютеры для повышения качества обучения и улучшения дальнейших жизненных перспектив;

освещение в средствах массовой информации историй успеха российских компаний отрасли ИТ;

разработка стандартных программ и организация курсов по обучению основам компьютерной грамотности всех желающих, в том числе с привлечением компаний-партнеров (организация таких курсов возможна на базе существующих компьютерных классов в учебных заведениях).

Помимо стимулирования спроса на информационные технологии со стороны государства и населения, важна реализация мер по стимулированию спроса на ИТ со стороны предприятий всех отраслей экономики. К первоочередным мерам в данном направлении относятся:

сокращение сроков полезного использования (амортизации) компьютерной оборудования и программного обеспечения до 2-х лет. Можно предусмотреть условие применения этой меры в случае передачи персонального компьютера в личное пользование сотрудникам, либо в качестве благотворительных пожертвований учебным заведениям;

уменьшение налоговой базы налога на прибыль организаций на сумму расходов, направленных ими на финансирование учебных заведений и подразделений ИТ-направленности и по обучению (переподготовку или повышение квалификации) персонала в отношении использования ИТ.

Мероприятия по развитию экспорта информационных технологий (продуктов и услуг)

Наиболее важными направлениями по стимулированию российского экспорта ИТ являются продвижение отечественной отрасли ИТ, принятие программы действий по усилению защиты интеллектуальной собственности, а также поддержка сертификации компаний-экспортеров по международным стандартам (ISO 9100 и CMMi).

В направлении продвижения российского сектора ИТв первую очередь необходима реализация ряда мер по повышению имиджа России как в глазах потенциальных инвесторов, так и возможных партнеров ИТ-компаний. В этой связи государство должно способствовать своевременному, адекватному информированию зарубежных аналитических агентств и общественности о происходящих в России улучшениях и учету данной информации при составлении международных рейтингов инвестиционной привлекательности. Для этого необходимо обеспечение поддержки исследований рынка ИТ, проводимых ведущими аналитическими агентствами.

Помимо действий информационного характера, с точки зрения налаживания контактов с зарубежными партнерами и инвесторами целесообразно осуществление мер по поддержке участия российских компаний в важных международных мероприятиях в области ИТ (выставках, конференциях, семинарах). Практика совместного финансирования маркетинговых расходов предприятий-экспортеров товаров и услуг является распространенным инструментом содействия экономическому развитию (применяется в Великобритании, Канаде, Ирландии, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Бразилии и других странах). Например, в Канаде в рамках программы по развитию экспортного рынка государством софинансируется 50 процентов маркетинговых расходов, связанных с выходом на внешние рынки предприятий с объемом продаж до 10 млн. долларов США, с числом занятых до 100 человек в промышленности и до 50 человек в сфере услуг.

Чрезвычайно важной для продвижения российского ИТ-бизнеса мерой является создание организации, ответственной за продвижение и содействие отрасли ИТ со следующими функциями:

формирование и поддержка базы данных о предприятиях отрасли ИТ России, а также потенциальных инвесторах и партнерах (зарубежных и отечественных). Создание "единого информационного окна" поможет западным компаниям проще находить партнеров в России, а российским — клиентов или инвесторов;

консультационная поддержка: содействие российским ИТ-предприятиям в поиске финансирования (рекомендации по составлению бизнес-планов, поиск партнеров, установление контактов с  венчурными фондами); предоставление информации иностранным компаниям по открытию центров разработки и исследований в России; содействие ИТ-компаниям (российским и иностранным) во взаимодействии с органами государственной власти; предоставление полезной для ИТ-компаний информации (юридические вопросы, особенности бухгалтерского учета, типовые контракты) через сеть Интернет;

централизованное управление программами технического содействия развитию российской отрасли ИТ со стороны международных финансовых организаций;

разработка и проведение кампании, направленной на: продвижение имиджа России как надежного квалифицированного партнера на международных ИТ-конференциях и семинарах; представление России в международных организациях сферы ИТ — Internet Society (ISOC), The Open Group и др.; организация и проведение ознакомительных туров западных партнеров по российским ИТ-компаниям; организация и проведение выставок для потенциальных заказчиков ИТ-продуктов и услуг, а также для компаний, которым может быть интересно открытие собственного отделения дизайна оборудования и разработки программного обеспечения в России; работа со специализированными изданиями, аналитиками информационных агентств по продвижению имиджа России.

Целесообразны также разработка и осуществление совместно с МИДом России и Минэкономразвития России программы поддержки российской отрасли ИТ через систему торговых представительств Российской Федерации за рубежом. Такая программа должна предусматривать как распространение информации о российских ИТ-компаниях, так и сбор данных о потенциальных партнерах в стране расположения торгового представительства.

Следует организовать поддержку сертификации экспортеров по международным стандартам. Поддержка должна включать: софинансирование расходов на получение ИТ-предприятиями сертификатов качества по стандартам ISO 9001 и CMMi, необходимых для выхода на внешние рынки; расходов на консультационную помощь и создание группы российских оценщиков-сертификаторов качества управления процессами.

Кроме поддержки получения сертификатов ИТ-компаниями, также необходимо осуществлять поддержку участия российских компаний ИТ в международных органах сертификации.

Мероприятия по поддержанию институционального развития отрасли ИТ

Для обеспечения активного развития отрасли ИТ в России, необходимо осуществить ряд мероприятий, направленных на формирование ресурсной базы отрасли. Ключевыми ресурсами, необходимыми для развития информационных технологий в стране, являются развитая инфраструктура, обеспеченность кадрами необходимой квалификации, доступность финансирования и должный уровень защиты интеллектуальной собственности.

Развитиеобщей инфраструктуры ИТдолжно включать создание специальных территорий развития ИТ и развитие телекоммуникационной инфраструктуры, критической для развития отрасли ИТ, во всех регионах. Важнейшим мероприятием является разработка программы создания специальных территорий развития ИТ («технопарков»). Основные преимущества таких территорий – создание критической массы специалистов и развитой телекоммуникационной инфраструктуры, а также наличие специального режима налогообложения.

Чрезвычайно важным для развития отрасли ИТ является предоставление (в том числе в регионах) телекоммуникационной инфраструктуры по ценам, сравнимым с мировыми. Сегодня, в силу целого ряда факторов рыночного и регулятивного характера, стоимость аренды высокоскоростных каналов передачи данных в России существенно выше, чем в США, Европе, Индии, Китае, что значительно снижает конкурентоспособность экспорта ИТ-услуг из России. В связи с этим, следует определить меры государственной политики, направленной на преодоление такого положения вещей.

Обеспечение доступности кадров для отрасли ИТ, как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане, критично для роста отрасли. Меры, направленные на совершенствование системы образования, помогут решить проблему с кадрами в долгосрочном плане, тогда как программа стимулирования притока квалифицированных кадров из ближнего зарубежья поможет снять проблему в ближайшие несколько лет.

Высокий общий уровень образования и количество специалистов с фундаментальной физико-математической подготовкой в сравнении с другими развивающимися странами – потенциальное конкурентное преимущество российской отрасли ИТ. Однако с позиций международно признанных требований к ИТ-квалификациям в России наблюдается дефицит кадров. Для изменения сложившейся ситуации, Министерству информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации необходимо разработать программу адаптации общего и профессионального образования к потребностям ИТ. Совершенствование системы образования должно включать повышение ИТ-грамотности в общеобразовательных учебных заведениях, подготовку учителей с навыками использования ИТ в учебном процессе, развитие среднего профессионального образования в интересах отрасли ИТ, организацию на базе вузов краткосрочных курсов повышения квалификации по специальностям, востребованным отраслью ИТ, приведение учебных программ факультетов по подготовке специалистов в области ИТ в соответствие с лучшей международной практикой, привлечение представителей ведущих компаний отрасли ИТ к разработке программ и стандартов преподавания специальностям в области ИТ, повышение уровня знания иностранных языков ИТ-специалистами, и другие меры.

Для повышения уровня владения иностранными языками чрезвычайно эффективным является создание государственного образовательного канала для изучения иностранных языков. При реализации данного мероприятия необходимо учесть, что приоритетным языком является не только английский, но и немецкий (знание языка и близость к немецкоязычным странам ЕС создаст конкурентное преимущество при оказании услуг на данном рынке).

Отрасль ИТ уже сегодня ощущает недостаток кадров на внутреннем рынке, в то время как в странах СНГ есть много квалифицированных специалистов, готовых работать на российских предприятиях ИТ. Однако их привлечению мешают сложные миграционные процедуры. В связи с этим, для обеспечения большей доступности трудовых ресурсов необходима разработка программы стимулирования притока квалифицированных кадров из стран СНГ и дальнего зарубежья, аналогичная программам поощрения иммиграции квалифицированных ИТ-специалистов, осуществляемых в ряде развитых стран (США, Канада, ФРГ) с середины 90-х годов.

В целяхобеспечения доступности финансовых ресурсовдля отрасли ИТ необходимо повысить прозрачность деятельности предприятий, путем проведения предусмотренных данной концепцией мероприятий по устранению барьеров в фискальном, административном и таможенном регулировании. Вместе с тем, необходимо развивать венчурное финансирование, как наиболее важный механизм для коммерциализации новых разработок. Кроме принятия специализированного законодательства, для развития венчурного финансирования необходимо создание фонда совместного инвестирования в компании отрасли ИТ, где государство выступает в роли миноритарного инвестора. В качестве соинвесторов необходимо привлечь ведущие западные венчурные фонды и российский капитал. Принципиальным условием эффективного функционирования фонда является управление средствами фонда профессионалами с опытом работы в ведущих иностранных венчурных компаниях. Участие ведущих международных фондов в капитале позволит предотвратить возможные злоупотребления и повысить качество управления средствами.

Необходимо разрешить предприятиям учитывать на балансе объекты интеллектуальной собственности в области ИТ, а также использовать их в качестве залога. Это будет способствовать привлечению финансирования в виде банковских кредитов.

Важной мерой институционального развития отечественной отрасли ИТ является принятие программы действий по защите интеллектуальной собственности и борьбе с нелегальным использованием ИТ-продуктов ("пиратством"), с последующим широким освещением результатов в средствах массовой информации (в том числе – зарубежных). Например, систематическое проведение показательных рейдов по ликвидации цехов по производству и точек сбыта контрафактной продукции может поддержать действия по изменению законодательства.

7. Эффект от реализации

В результате реализации Концепции можно достичь к 2010 году роста общего объема отрасли информационных технологий до 40 млрд. долларов США (т.е., более чем в 5 раз по отношению к 2003 году).

Занятость в отрасли составит не менее 5 процентов работающего населения, или 3,5 млн. человек (для сравнения — 1,4 процента в 2001 г).

Россия войдет в тройку лидеров на мировом рынке экспорта ИТ-услуг с объемом в 3 млрд. долларов в 2010 году. Ряд ведущих международных ИТ-компаний в собственных центрах дизайна оборудования и разработки программного обеспечения будут осуществлять не менее 20 процентов своих исследований.

Сформируется общепринятое мнение о высокой квалификации каждого индивидуального специалиста и высоком качестве работы компаний в целом в российской отрасли ИТ.

Развитие отрасли ИТ будет способствовать повышению производительности труда во всех отраслях экономики, лучшему использованию человеческих и материальных ресурсов, что внесет заметный вклад в решение задачи удвоения ВВП.

Высокий уровень развития ИТ станет важнейшим фактором  качественного улучшения систем образования и здравоохранения, реализации проектов адресной социальной поддержки незащищенных слоев населения, повышения обороноспособности страны, обеспечения безопасности на самом современном уровне.

Значительно повысится компьютерная грамотность населения. Число семей, имеющих персональный компьютер, составит не менее 40, а имеющих доступ в сеть Интернет — не менее 35 процентов. В целом, по развитию информационных технологий Россия может выйти на уровень стран ЕС.

Другие положительные эффекты от реализации Концепции включают увеличение прямых иностранных инвестиций, развитие инфраструктуры телекоммуникаций, повышение квалификации значительного числа специалистов.

Рост отрасли приведет к увеличению базы для налоговых сборов. В результате реализации Концепции к 2010 году можно достичь роста объема отрасли на 33 млрд. долларов США. С учетом действующей системы  налогообложения дополнительные доходы бюджета при этом составят не менее 4 млрд. долларов или 120 млрд. рублей в год. Повышение производительности труда в других отраслях в результате внедрения ИТ также увеличит доходы бюджета.

8. Требуемые инвестиции

Мероприятиями Концепции предусматривается снижение некоторых налогов, импортных пошлин и изменение сроков полезного использования (амортизации) компьютерного оборудования и программного обеспечения, что повлечет за собой возможное снижение бюджетных поступлений. Прогнозируемое ежегодное снижение доходов бюджета в результате этих мероприятий не превысит 330 млн. долларов США, что примерно соответствует 10 млрд. рублей (см. Приложение 2). Затраты бюджета на реализацию мероприятий, в которых целесообразно прямое бюджетное финансирование, не превысят 3 млрд. долларов США в год.

Реализация мероприятий, предполагающих снижение бюджетных поступлений, будет способствовать повышению прозрачности деятельности предприятий и, как следствие, повышению собираемости налогов. Снижение доходов бюджета будет временным явлением.

Таким образом, даже без учета повышения производительности других отраслей и косвенных положительных эффектов, требуемые финансовые вложения заметно ниже, чем достигаемые результаты.

9. Контроль выполнения мероприятий Концепции

Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации ежегодно готовит раздел о ходе реализации Концепции в ежегодно представляемом в Правительство Российской Федерации докладе об использовании информационных технологий, а также разрабатывает и вносит в установленном порядке предложения по выполнению мероприятий, предусмотренных в данной Концепции.

План основных мероприятий по реализации настоящей Концепции прилагается.

Приложение